农村流动人口土地流转的困局与对策分析

葛怡檬

（承德市农牧局，河北 承德 067000）

随着城乡的快速发展，推进农业转移人口市民化成为城镇化规划的重要课题。但是，因为农村流动人口土地流转呈现土地资源束缚与保障并存的困局，难以满足城乡发展要充分流动要素和有效配置资源的目的，加剧了土地、劳动等资源配置问题，使得城乡间、区域间发展难以平衡。据调查，农地非农化速度远远大于人口城镇化，农村土地市场发育缓慢。因此，分析农村流动人口土地流转困局，并探寻摆脱困境的有效途径，对于推动城乡协调发展具有重要意义［1］。

1 农村流动人口土地流转的困局

1.1 农村流动人口的土地束缚

大多数农业人口不愿意放弃农村土地所有权，农村承包地发生流转的比例低下，农村人口存在土地束缚。农村流动人口的土地束缚表现为土地的弱流动性束缚、土地与户籍管理的捆绑式束缚、城乡就业的兼利性束缚、以土地情节为核心的情感束缚4个方面。农村土地流动性较弱体现在土地的不可移动性及农村土地市场的不发育性，导致农村流动人口在向市民化转变过程中无法将土地带上，仅仅只能将其作为额外的生活补助；大多数农村流动人口并不愿意放弃农村土地的承包权，与户籍捆绑在一起的土地承包权更有保障［2］。

1.2 农村流动人口的土地保障

大多数农村流动人口更在意农村土地带给他们的保障，即土地承包经营权和宅基地使用权带来的当前及未来的保障。

1.2.1 当前可能的土地保障。现有的土地权利带来的当前可能的土地保障主要有粮食及其他农作物、土地流转后的经济收入、居住保障等。通过农村土地进行农业生产和养殖所获取的生产资料在一定程度上满足了农民自身的消费需求，并可以参与市场交换得到一定收入；而土地内部流转（转包、入股、合作等多种形式）则可以获得固定的地租，外部流转（转为非农用地）则可能得到一次性大金额的补偿。不动产情节导致农村流动人口不会轻易放弃农村土地和房屋［3］。

1.2.2 未来预期的土地保障。农户看重的土地在未来带来的预期土地保障主要有未来预期的土地收益、土地权利的固定性保障、政策的利好预期、心理安全保障。未来预期的土地收益有实物收益和货币收益；政策的利好预期使得农村土地的内在价值被农户所重视，而且世代耕种的农村土地也给农户带来心理安全感、归属感。

2 摆脱农村流动人口土地流转困局的对策

如何在平衡土地城镇化和农村人口市民化的同时，提供相应的保障成为政府面临的两大难题。解决该问题的关键在于政府在充分尊重农户意愿的前提下，优化城乡协调发展的农村人口土地流转政策，将土地作为基本生产要素、重要资产、资金来源等，使得劳动与土地等要素相匹配。

2.1 政策的激励与约束

加强政策的激励与约束的最终目标是实现农村土地流转推动农业人口流动、农业人口流动得到相应保障这两者的协同发展共赢。政策内在激励在于打破土地、户籍、社保等方面的城乡分割状态，通过市场化的土地流转扩大生产规模，激励农业从业者投入更多的农业生产热情，促进农业技术的进步。此外，内在激励还应促进新的制度安排和政策设计，进一步明确农村土地产权关系，推动户籍制度和社会保障制度的改革，保障农民权益和土地利用效率。政策的外在约束机制主要包括全面的政策绩效评价体系、健全的法律制度、有力的保障制度。全面的政策绩效评价体系实现政策效果的实时监测，对实施结果进行评价并改进；健全的法律制度尤其是高位阶的法律制度，如《土地管理法》的修订等；设计包括城乡一体的户籍制度、动态审计监督等保障体系。为实现政策的激励与约束效果，应根据不同区域的城市化水平、发展现状等进行政策优化，包括主体思路和实施建议的提出［4］。

2.2 土地收益分配一体化

在农村流动人口市民化的过程中，政府和农户都应投入大量的资本，保障农户利益的同时加快城镇化进程，而保障政府和农户利益最有效的方式就是二次分配土地流转收益。其中最具冲突的就是农村土地征收补偿，因为参与土地交易的主体复杂，如农村集体利益和农户利益冲突等。针对此，应建立城乡一体的土地收益专项基金制度，实现土地收益分配一体化。

2.3 农村土地流转市场化

加强农村土地流转市场化，实现城乡之间、城乡内部之间要素的平等交换，改善“二元”市场的分裂格局。农村土地外部流转缺乏市场机制，导致土地征用的补偿价格较低，而推动农村土地流传市场化，通过建立农户土地增值收益分享机制，弥补土地出让金与征地成本间的差额。农村土地内部流转市场化要求规范农村土地流转市场，明确规定交易流程、利益分配等问题，同时建立完善的协商机制、司法裁决机制，通过法律手段介入保证市场有序，保障各方利益［5］。

3 结语

农村流动人口土地转移面临土地既是农村流动人口束缚同时也是其保障的两难困局，要摆脱这一困境，推动农村流动人口市民化、农村土地城镇化，实现城乡协调发展的目标，就必须进行政策优化，通过政策的激励与约束、土地收益分配一体化、农村土地流转市场化、农村流动人口城镇化等确保各方利益，实现农民利益最大化，最终实现城乡协调发展。

［1］李涛，柏昱.农村流动人口土地流转的困局与对策研究［J］.理论探讨，2017（6）：104-109.

［2］任毅.“三权分置”背景下的土地流转与人口流动互动关系探析——基于户籍、土地制度的联动改革［J］.湖北农业科学，2017（18）：3590-3594.

［3］雷小雪.城镇化背景下农村流动人口阶层化研究［D］.武汉：湖北工业大学，2016.

［4］赵曙光.农村流动人口养老保障问题研究［D］.上海：华东政法大学，2014.

［5］郑子青.土地制度变迁对农村人口流动的影响研究——以湖南省平江县某村民小组为例［J］.中国人民大学学报，2014（2）：73-82.