基于行政法属性的权力清单研究

摘 要 本文以行政法属性作为研究限制，首先分析了权力清单的基本含义与特征，其次则对权力清单的地位进行了深入的研究分析。最后，文章对权力清单和行政法之间的对应关系进行了深入的研究叙述。望文中内容能够为权力清单相关研究人员提供一些基础可用的参考材料。

关键词 行政法 法律属性 权力清单

作者简介：张小涛，河南警察学院，副教授，教研室主任，研究方向：行政法学、警察法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.264

权力清单是中央、国务院所推行的一种控制手段，其通过限制行政职权的输出形式来达到监管效果。同时权力清单的设定既取决于中央，也取决于来自己基层以及专家学者的意见。权力清单是提升行政法权力实施有效性的必要手段，将其投入使用能够提升法律实施的稳定性和公平性特征。故针对此，若以研究国家行政部门的发展作为根本目标，本文所选择的这一研究方向便具有切实的研究价值。

一、权力清单的含义以及特征分析

（一）权力清单的含义

权力清单是一种统计清单，清单内容为各个部门所掌握的公共权力。同时设置权力清单的根本目的为对各个工作部门进行完善的监管。理论上，国内各个工作部门的工作以为人民服务为主，因此对于一切具有法律效力的公共權力，我国公民均拥有知情权。故权力清单也同样具有对外公开的属性，民众可以在官方渠道中随时查询权力清单的内容，随时对国家工作部门行使社会监督的权力。因此我们可知，基于行政法属性的权力清单既是对行政部门的有效控制，也是民众对行政部门实施社会监督的重要工具。在国家内部，或许权力清单并未被完善的列出，但实际上如若各个工作部门能够设置标准且全面的行为规范，规范内包含一切行使权力时应该注意的行为要点。那么在工作部门内部所使用的行为规范，实际上就属于另一种形态的权力清单，其既具有文本清单的特征，又能够限制和监管行政权的输出形式。

（二）权力清单的特征

首先，权力清单的应用方式相对活跃，一方面其可以作为法律语言而被使用，也就是在各种法律实践工作中被引用。另一方面其也可以不作为法律语言而被使用。归属于行政部门内部工作时会使用到的范畴类词汇。但实际上，权力清单的产出目的为对行政权力的合理性进行监管，因此其应该属于法律语言，应该被行政部门严肃应用。但从当前行政部门的工作态度上来看，距离权力清单成为真正的法律语言仅在于时间上的限制。其次，权力清单具有文本形态，其也可以同时被应用到内外部两个层级中。内部文本的含义为，权力清单的内容取自行政部门行政权力的已有内容，是对已有内容的整理和精化。因此从权力清单属性上看，权力清单的确具有内部文本的基本特征。但转换视角进行研究也可发现，权力清单需要对行政部门进行直接监管，其更多的是要成为民众手中的监管工具，故其也具有外部文本的实际作用。从应用的角度来看，确认其特征需要从实用性的角度考虑，因此以其监管作用为主可以判定，权力清单的外部文本属性作用更强。最后，权力清单存在两个合理的制定方，即一方面可以通过控制权主体来实现制定，另一方面则可由国家以及地方的行政系统负责制定。当前我们国家在成立权力清单的过程中基本都是由行政系统自身制定而成，这是因为行政部门自身也具有自主监管的需求。但实际上，如若权力清单长期由行政部门自身进行制定和实行，那么从民众的角度来看其监控的效用便会大打折扣。因此实际上无论是国家还是民众，都更加倾向于将由控权主体将其进行制定，这也是提升权力清单实际效用的重要手段。

二、行政法范围中权力清单的地位分析

（一）权力清单可有效控制行政法的实施

首先，行政法的实施必须要具有切实的作用，而观察一些无效和效果较差的案例可知，当控权对象存在模糊特征时，行政法便无法发挥切实的作用。而权力清单则可以尽可能的避免控权对象模糊的这一现象。若要发挥权力清单的作用，那么行政过程中的主体必然是清晰的，这是权力清单产生作用力的必然条件。在传统的行政管理模式中，行政系统主要起到控权的作用，但行政系统却并未得到完善的监控。而在应用权力清单的过程中，行政系统本身便受到了清单内容的全力制衡。这种制衡方式并不是缩减行政系统的行动力度，而是需要行政系统保证自身做出的所有行政举动均具有合理性，且必须有法可依。因此行政系统的行政行为便逐渐具体化，民众可以随时对行政行为进行验证，随时确认其是否具有合理性。

其次，当前存在于行政部门中的最核心问题即为，行政部门开展工作的过程中，所有的工作时间、工作顺序以及工作特征均以固定程式而呈现。对于行政部门来说，这种工作模式是具有实际意义的，他们需要按照固定的规章制度来开展工作。即使在工作过程中面对不同性质的工作对象，其工作的程式也不可能发生改变。故从民众的角度来看，行政部门的工作并未展现出“调节”功能。但权力清单的应用能够直接变更这一现状。权力清单会通过公开的方式令民众清晰的得知行政行为产生的根本原因，令其明确行政行为的调节举动已经在实施前便已完成。这样能够将行政权力的可操作性清晰化，令民众可更加深入的理解行政部门的工作模式。

最后，在传统的行政部门工作模式中，各个部门面对不同工作时的行为尺度并未被完善标定，这也为一些以公谋私者提供了违法犯罪的可乘之机。但权力清单则直接将行政部门所拥有的一切权力清晰化，标识了从行政系统到自治团体中所有可行的权力内容。同时也只有当其面临权力清单中标明的行政现象时，其自身的行政权力才有资格得以输出。因此权力清单在面临行政法实施时，其处在直接管制的地位中。

（二）权力清单可成为行政组织的活动规则

基于行政法属性的权力清单也可以成为行政组织的行为规则。行政组织指的是行政系统中的活性元素，即行政人员以及行政编制等。行政组织管理的实际效果也能够适当干预行政系统的工作质量。当前，面向行政组织管理的行政组织法虽然存在，但却并未得到充分的完善。尤其在立法方面，行政组织法的立法思路仍然存在一定的欠缺点。因此一些不合法或不符合社会工序的行为便会出现在监管漏洞中。但权力清单的产生改变了这一现状，权力清单直接为行政部门标定了行为准则，也规定了实行行为准则的控权者的身份。这样一来，在权力清单的监管下，一些不具备行政权力的人便无法实施行政权。故我们也可以说，权力清单最大程度的补全了行政组织管理中的缺陷，令行政组织同样可以在社会监管的背景下完善运行，因此从维护行政稳定性和行政部门社会评价的角度来看，权力清单具有维护行政部门社会评价的实际作用，对于国家行政相关法律的完善也具有一定的辅助作用。

（三）权力清单可成为行政行为的监督者

面向行政行为的监督主体数量较多，高等级的行政部门可以对低等级的行政工作室进行监管，而人民法院也可以对所有的行政部门进行权力监督。国家行政系统内部也拥有对行政行为和行政组织进行监管的宏观权利。因此从被监管的角度来看，行政行为所面对的监管体系十分复杂，这种复杂若能够按照既定的规则而呈现，那么行政体系便能够稳定运行。但实际上，当前我们国家所使用的行政监督制度仍然处在亟待完善的状态下，因此行政行为的监督方向基本十分复杂和滞后。但权力清单的产生直接改良了这一现状，所有的行政权行使形式都已经在清单中被清晰列出。各个官方监管方只需要依照权利清单，对具体的行政行为进行比对即可得出结论。因此在利用权力清单来进行监管时，监管方可以同时保护行政相对人和关系人的行为有效性，也能够令监管程序更加简便，继而高度维护整个行政监管法律的实施質量。

（四）权利清单可以成为程序规则

国内各个行政部门之间拥有固定关联的关系，他们需要在固定的时间点内交流工作，或对上级汇报工作。产生关联交流的所有节点都以行政职权作为核心，因此当上下级必须通过互相交流来开展工作时，那么一旦清除掉行政职权这一关联点，双方的工作便无法继续开展。这种依照一些必然条件来开展工作的规律实际上就是行政程序的基本规则。规则的制定需要建立在实际工作的基础上，也就是说，只有行政部门能够正常开展工作，他们才能够在工作过程中总结出一定的程序规则。规则以实际工作作为依托，因此一旦行政部门在工作过程中产生了一些不合理的变动，那么程序规则也会随之发生改动。如若工作模式朝着正面的方向发展，那么程序规则也会具有更加合理和科学的效用。相反，一旦工作模式中隐藏着一些不健全的内容，那么程序规则也会呈现出不合理的特征。但权力清单的产生则避免了这种现象的发生，权力清单中直接标明了所有正确的程序规则，各个行政部门进行交流时依照权力清单即可正常完成工作，其支持合理的行政行为，却不能为暗藏的不合理行为提供实施空间，因此当中央需要清查行政部门交流过程中的程序规则时，权力清单可以成为最有利的清查工具。故综上所言，权力清单在于行政部门相关的各个工作环节和监管环节中均可以起到有力的辅助作用，因此其具有最为核心的监管地位。

三、权力清单与行政法的作用关系

首先，权力清单能够令行政法的实施更加具体。对于行政体制内部成员来说，一切法律词语的作用和应用情境都可以十分清晰的展现在其眼前。但这种思维模式仅仅针对于专业者而言。在一般民众的视角中，他们无法快速的理解一些抽象化词语的含义，以及其在行政事件中的应用意义，他们只能够根据行政部门的处理办法以及处理结果对行政部门的工作产生最直观的印象。因此行政部门若想要在实施行政行为的过程中获取到民众的认可，其便必然要将抽象的行政行为具现化。而这时权力清单所具有的文本清单形式便可成为最优秀的呈现途径。权力清单可以将行政行为分为三个要点，即维护宪法的权威属性、以人为本和政令畅通。清晰的达成以上三点，能够最大限度的降低行政行为的理解难度，令民众在行政法治具体化背景下清晰的明确行政行为的合理性。

其次，权力清单完全取材于行政法律。权力清单中所包含的所有内容均与行政法律密切相关，所有的社会民众和行政人员都有权利介入到行政法治工作中，发挥民主管理的责任和义务。同时，权利清单也可以将行政行为的重点放置到过程中。传统的行政行为观念为，根据不同的事件选择不同的处理程序，依照程序完成行政行为即可。而权力清单则会令行政行为更加注重过程。其会尽可能的依照法律逐步推导事件的具体操作，进而保障行政行为从开始到结束都能够受到法律的管制，能够切实发挥行政法的实际作用。

四、结语

综上，权力清单的主体为文字，文字内容则围绕在行政法内部。权力清单实际上就是行政法中所有具有法律依据的职权内容，且清单内部所有职权内容的分类十分清晰。本文以行政法为背景，对基于行政法属性的权力清单进行了深入的研究分析。希望文中内容能够为各个研究人员提供一些参考材料。

参考文献：

[1]宋飞.论档案行政权力清单的行政法属性.档案管理.2016（5）.

[2]关保英.权力清单的行政法构造.郑州大学学报（哲学社会科学版）.2014，47（6）.