以新监督理念推进检察职能转型发展

摘 要 宪法修改后形成了新的权力监督体系，为适应新权力监督体系的形势要求，检察机关必须以新的监督理念推进检察职能转型发展。本文认为要在把握检察权本质基础上，以把握检察职能作用为主线，以强化检察监督司法化和刚性化为保障，推进检察监督职能协调全面发展，以充分发挥检察权的功能和价值。

关键词 监督理念 诉讼职能 监督职能 检察权

作者简介：蒋琤琤，金华市人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.298

宪法修改后，在人民代表大会之下形成了一府一委两院的国家机构格局，形成了一种新的监督体系，检察机关必须适应新监督体系形势要求，转变检察工作理念，以新的发展理念推进检察职能的转型发展，以实现检察权功能和价值目标，充分发挥检察权在宪法中的地位作用。

一、坚持把握本质、全面发展的理念

（一）检察职能的发展要把握检察权的本质属性

从我国司法体制看，检察机关和审判机关都是司法机关，尤其是司法体制改革和监察体制改革后检察权的司法属性更为明显。检察权与审判权有属性相似之处，更有其独有特征，检察权是以法律监督为本质属性兼具了行政属性和司法属性，在运行方式上融合了追诉、监督、判断等职能。而审判权则属于一种完全意义上的司法权，运行方式上侧重于中立地裁判。从体制上两者虽都为司法权，但两者的本质属性和运行方式上是不同的。在司法体制改革之下，检察权的配置完善要把握好司法规律，适度推进检察权司法化，同时要抓住其本质特征，而非随着审判权的改革亦趋亦步，导致检察官法官化。

（二）检察职能的发展完善要坚持内外兼修、全面发展

面对多重改革，检察机关对检察权的改革完善进行了一系列探索，如内设机构的整合、派驻机制、捕诉合一等，但这些探索更多地“着眼于检察内部监督运行机制的调整，而对于外部监督程序再造则考虑不多，对于以审判为中心的刑事诉讼制度改革、国家监察体制改革带来的挑战回应较小” ，检察权配置完善除从内部改革外，有必要进一步从外部进行深化，以营造好检察权运行的外部环境，减轻监督阻力，提升监督质效。

二、坚持诉讼职能和监督职能适度分离发展

诉讼职能和监督职能是检察机关进行法律监督的两种基本职能，都体现着法律监督的实质。这两种职能既统一于检察机关的法律监督权，又有各自鲜明的特色。诉讼职能主要是一种互动性、制约性权能，更多体现诉讼中权力之间的制约关系，如刑事诉讼以分工负责、互相配合、互相制约为原则，民事行政公诉本质上也是检察权、行政权、审判权之间通过诉讼方式开展基于分权制约关系而形成的特殊类型的诉讼。 监督职能具有单向性、超然性、权威性，不仅体现在诉讼领域内，也体现在诉讼领域外，其侧重于权力外部进行监察督促。“两种不同的权能表征了检察机关在行使权力时的不同身份、不同动机和不同的权力配置” ，因此，有必要推行诉讼职能和监督职能适当分离发展，这种适当分离的发展理念，有助于解决监督依附于诉讼问题，转变以诉讼促监督的方式，实现两者平衡发展。当然适度分离发展并不是指要由检察机关不同的内设机构分别行使诉讼职能和监督职能，而是指要通过理念转变、考核引导、监督事项案件化处理等方式突出监督职能在检察权中的地位和作用。特别是对于刑事诉讼探索“捕诉合一”的模式下，要在提高办案效率、明确权责的同时，注重强化监督职能，避免因“捕诉合一”而削弱侦查监督的力度。

三、坚持以职能作用发挥为导向推进诉讼职能和监督职能协调发展

（一）以发挥引领作用为主线推进诉讼职能的发展

检察机关的诉讼职能包括刑事公诉和民事行政公益诉讼，诉讼职能是检察机关落实法律监督权的一项基本权能。完善诉讼职能，要注重发挥诉讼的制约引领作用，以实现诉讼职能在公益维护和人权保障方面的价值目标。一是充分发挥刑事诉讼裁量权的作用，强化公诉对诉讼的制约监督。以审判为中心的诉讼制度改革对公诉权的运行提出了更高要求，检察机关要注重新型诉侦、诉审关系的构建，通过公诉权的行使强化对侦查权的规范制约、对证据的审核把控、对法律适用的监督等。要注重完善起诉裁量权，可以从是否有利于教育改造犯罪行为人使之更容易复归社会角度、从诉讼的经济性效益性来考量起诉必要性。加强起诉裁量权的司法运用，一方面可以使检察监督工作更体现和谐司法和人本主义关怀，充分發挥保障人权功能；另一方面也有利于发挥公诉案件分流功能，促进庭审实质化。二是进一步发挥民事行政公诉对公益维护功能和对行政权的制约作用。民事行政公诉以及刑事附带民事公益诉讼不仅是加强行政检察监督的部署，更是加强公益保护的部署。民事行政公诉权行使范围目前主要限定在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。基于检察权公益维护价值目标的定位，从理论上及未来发展看，检察机关对破坏公益的监督保护不能仅按照领域重要性来限定，而应对何为公共利益的标准和何为破坏公共利益的违法行为予以明确，符合这个标准的都是检察机关公益诉讼的范围。

（二）以强化权威性为方向推进监督职能的发展

新权力监督体系下检察权的监督权能从传统的诉讼领域拓展至非诉领域，具体包括诉讼监督和行政监督。监督职能的发展着重要体现监督的价值和质效，以此强化检察监督的权威。一是以精准监督发挥检察权在依法行政中的作用。行政监督的重点是行政执法监督，根据十八届四中全会精神具体包括行政强制措施的监督和行政违法或行政不作为的监督。监察体制改革后对行政机关监察弱化 ，从法律监督角度关注和拓展对行政行为的检察监督，是符合改革形势要求和深化依法治国方略进程方向的。但对行政执法监督要注重把握好检察权的属性，以人权保障和公益保护为原则准确界定行政执法监督的范围。一方面行政行为非常广泛，泛而滥的监督既不符合检察权监督科学的实际，也不易产生监督成效，影响监督权威的树立；另一方面监察监督虽是对人，但对很多行政违法行为通过对人的监察也可以间接实现违法行政行为的纠正。因此，对行政执法监督要坚持有限监督、精准监督，以监督成效和监督权威推进行政执法检察监督在法律上的确立，进一步提升行政行为检察监督在检察权监督中的权重。二是以全域监督发挥检察权在诉讼监督中的人权保障作用。受监督职能依附诉讼发展的影响，诉讼监督更为重视诉中的监督，而诉前和诉后的监督权能运行还不够完善。在诉讼监督领域实行全域监督是为深化法律监督而提出的监督理念。落实全域监督，要推进监督权能平衡运行，在诉前落实以审判为中心的诉讼制度改革对审前程序正义提出的要求，可以在坚持保障人权和保障诉讼活动顺利进行兼顾的原则下探索强制性侦查措施决定权与执行权分离机制以加强对强制性侦查措施的审查，同时结合非法证据排除规则对侦查违法行为的程序性制裁等，促进侦查法治化、夯实诉前诉讼正义基础。对于诉后的执行监督，受重诉讼轻执行观念、执行主体多元、监督依据分散零碎、监督方式单一等因素的影响，存在监督不能、流于形式等问题。执行监督的价值有两个方面，维护被执行人合法权益和促进实现执行法律功能。完善执行监督就要将两者的价值有机结合，推进深层次的法律监督，实现监督的最终价值目标。

四、坚持检察监督司法化制度化理念

（一）要实现监督程序明确化、标准化

要在法律上明确细化监督程序，对只有原则性规定的，要对履行监督职责所要遵守的原则、范围、程序、方式、时限、补救途径、权能等作出细化规定，使其具有可操作性性，确保监督有据，也促进被监督者认真对待监督。要检察权监督的内部管理上强化监督规范化，重点在于检察权的监督权能方面，不少地方探索建立的重大监督事项案件化办理机制是推进监督管理规范化的有效途径。监督事项案件化办理就是要在明确案件范围的基础上，建立从受理、立案、审查、结案、提出法律监督意见到制发相关法律文书全过程程序化的办理机制，实现监督权能运行的统一性、规范性、准确性。

（二）实现监督手段化法治化、健全化

重点要完善监督调查机制，这里的调查机制不同于侦查机关的侦查和监察委的调查，而是为了行使法律监督权而进行的相关调查。调查是检察机关进行监督的必要手段，也是检察机关正确履职的关键。监督调查机制的完善，首先要完善检察监督的信息获取机制，可以通过大数据融合、重大监督事项备案机制、案卷调阅机制、检察机关诉讼活动参与机制等拓展知情渠道；尤其在对智慧政务检务、大数据发展等高度重视的形势下要把打通公检法及行政执法机关间的数据壁垒、推动数据共享作为拓展监督途径、丰富监督手段的重要抓手。其次要根据执行监督、民事行政诉讼监督等不同类型监督案件的调查职能要求，构建统一、系统的调查运行机制，对启动调查机制的条件、调查范围、调查手段、调查程序、调查期限、调查结果处理等在法律上作出具体规定；对调查对象的配合义务，因涉及其他机关以及保障调查核实顺利进行的重要性，对这义务不能仅通过内部司法解释规定，而要放在更高位阶法律或联合出台规定明确调查对象接受或配合调查、提供相关资料等义务。具体明确的调查机制，一方面可避免检察机关调查核实范围不明、监督方式混乱情况的出现，保障监督权的有效行使，另一方面也有利于防止检察机关使用调查权的随意性，避免不当渗入其他权力的行使，造成违法行为的程序性处置权产生偏差。

五、坚持推进刚性监督理念

检察监督刚性包括两个方面的内容，检察监督方式的刚性和检察监督的效果的刚性，围绕着这三个方面可以从以下层面加强检察监督刚性，提升监督成效。一是以法治监督强化监督刚性。要将监督意见的程序、范围、回复、救济等纳入法律轨道，以提升监督效力。检察建议权作为检察机关履行法律监督权的一项基本权力，应具有司法性、主动性、程序性的特征，其中程序性是指监督意见能够引起相应的程序。 检察建议权作为一种请求权，其内容的确不具有要求被监督机关必须接受或服从的强制性，但应具有程序上的强制性。在完善监督意见机制上，要完善监督意见程序性强制力的保障机制，明确意见提出后监督对象采取相关措施的期限、程序以及对监督意见不作为的法律后果等。二是以有效監督强化监督刚性。监督意见的价值质量如何很大程度上影响监督效果。监督意见的价值性、有效性、规范性是监督意见质量的重要表现，要注重完善监督意见的管理机制，对监督意见的格式、内容制发、审批等方面的标准作出规定。其实侦查权、检察权、审判权、行政权等权力具有权力机关的同源性，都源于保障人民当家做主、维护人民根本利益的人民代表大会，它们的价值目标在一定层面上具有一致性，如果监督意见所内附的正义性、说理性、可行性得以凸显，监督能够促进双赢多赢共赢，意见自会得到尊重。三是以合力监督强化监督刚性。可以将检察监督与人大监督、监察委监督结合起来，通过争取人大支持、构建检察机关和监察委之间线索移送和反馈机制等方式助力提升监督效果。

注释：

陈超然.改革叠加期检察监督的发展路径.第十四届国家高级检察官论坛文集.2018年.

徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位和制度构建.http：//fzzfyjy.cupl.edu. cn/info/1059/7697.htm.

杜睿哲、张芸.检察权的配置：回归原点与制度修正.甘肃社会科学.2012（2）.

根据《行政监察法》，原来的行政监察内容既包括对行政机关执法、廉政、效能的监察，也包括对行政机关公职人员执法、廉政、效能的监察，而监察委的监督采用的是对人监督的原则，监察体制改革的有关规定修正了原行政监察的职责内容，监察委员会将不再对行政机关进行监察。

张本才.新时代检察机关法律监督的新内涵——以上海检察实践为视角.第十四届国家高级检察官论坛文集.2018年.

张智辉主编.检察权优化配置研究.中国检察出版社.2014年版.第313页.