司法责任制改革形势下检委会制度研究

朱跃鹏　先明莹

摘 要 在现行司法体制改革的背景下，检委会制度的存在有其必要性。当前，检委会制度存在三方面的问题：第一，议事议案范围单一；第二，检委会定位与职责权限应在改革背景下进一步明晰；第三，需要进一步明确与检察官联席会议等制度的分工。为此，本文认为应从以下几方面入手完善检委会制度：一是要加强检委会自身建设；二是要建立完备的检委会标准化程序；三是要制定权力和责任相统一的考核管理机制。

关键词 司法责任制 改革 检委会制度

作者简介：朱跃鹏，河南省灵宝市人民检察院专职检委会委员；先明莹，河南省灵宝市人民检察院研究室主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.299

随着司法责任制改革，检委会的职能作用也发生了相应的变化，检察人员分类、检察官独立办案等致使检委会原有的运行机制不能适应新形势的发展，因此，有必要梳理现行检委会制度，进一步规范和完善，更好地适应司法责任制改革的需要，更好地履行检察委员会职能、发挥检察委员会作用。

一、司法责任制改革下基层检委会存在的重要意义

首先，检委会制度作为一种集体决策机制，能够给当前的检察官个人的办案意见提供补充。员额检察官办案责任制倡导的是个人负责制，即员额检察官在办案过程的决定作用，有利于提升办案效率，激发检察官的办案积极性。但检委会制度是集体负责制，基于多名检委会委员参加，从不同角度汇总信息、梳理信息，在多种意见中权衡比较，按照多数人意见，确保决策正确。与员额检察官个人决定相比，检委会更利于体现民主集中制，从而提高案件办理质量。

其次，当前，人民群众对司法公正有了更高的要求。新媒体时代也将大众的眼光也将群众的目光吸引到新型犯罪、涉众型犯罪、高科技犯罪等犯罪领域，在案件办理中，检委会的集体决策制是一个必然的选择。而目前面临司法体制改革，员额检察官的改革以专业化为主，所有员额检察官都拥有较高的专业水准，还存在一个发展过程，在遇有社会关注的重大案件、证据认定和法律适用中存在分歧等情形时，还是需要检委会集体讨论决定。

最后，检委会作为检察机关内部最高决策机构，为了防范风险、保障法律公正实施，在特定情况下对存在的问题进行集体研究把关，也是理性务实的选择。

二、司法责任制改革形势下现行检委会制度存在的问题

（一）现行检委会机制存在的问题

主要体现在以下三方面：一是议事议案范围单一。高检院颁布的《检察委员会组织条例》中规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。但是没有明确的标准来确定重大、疑难、复杂案件问题的标准。实践中，一些承办人为规避信访等风险，将案件提交到检委会讨论，往往对检委会制度产生不良影响。二是检委会的议事程序有待于进一步规范。高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》中要求：“在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”但在实践中，绝大多数基层检察院各类会议、学习任务很重，案件议题能专门开会讨论，检委会的学习制度和中心组学习相互搭车，因而检委会的召开往往是临时的，各委员往往没有充分的时间作好会前准备，在讨论时因不熟悉案件的事实和证据，议事质量难以保证。三是由于基层检察机关检委会会议程序不完善，甚至无法保证每半月举行一次检委会会议，讨论案件和重大事项“临时动议”情况较多，检委会办公室根本没有审核案件的时间。

（二）改革背景下检委会定位与职责权限有待于进一步明晰

检委会作为业务指导机构，应该具备很强的专业性，但是在实践中发现，基层检察机关由于案多人少，检委会的工作专职检委会委员负责的更多。由于部分检委会委员还有自己主责主业，造成了基层院检委会只有专职委员负责。但是由于专职检委会委员通常只有一到两人，大部分工作精力放在提交案、事项的初审方面，需要进一步加强司法政策、法律法规和最新的立法、司法解释等法律知识的学习，不能很好地发挥业务指导、监督作用。

以员额检察官制度保证办案责任落实，是指通过对员额检察官进行“放权”，加大其行使具有司法属性的检察职能的独立性，真正实现案件的独立办理，承担案件的终身责任，督促案件承办人认真、审慎地行使司法权。但实际上对于检委会与员额检察官各自享有决定权的案件范围，法律并没有明确规定。在现有办案环境下，绝大多数的案件都集中在基层检察院，案多人少的矛盾和终身责任的压力可能会导致员额检察官不愿负责、害怕担责而过多地将可能存在风险的案件提请检委会讨论决定，从而规避个人责任。

（三）需要进一步明确与检察官联席会议等制度的分工

最高人民检察院要求建立和健全专家咨询委员会等检委会决策辅助机构，目的是完善检委会咨询制度，对检委会决策能力进行补充。司法改革后，出现了员额检察官联席会议制度，也是用来解决疑难复杂案件，但是各自的研讨范围、相互的关系、标准、分工的不明晰，使得目前基层检察院检委会讨论的案件中，很多都是先召开过检察官联席会议，增加司法成本，影响办案效率。

三、完善检委会规范化建设的建议和对策

（一）加强检委会自身建设

通过设立专门的检委会办公室，同时选拔综合素质过硬、业务能力较强的检察干警负责检委会办公室工作，通过配齐配强检委办人员，提升检委办服务和保障检委会工作的整体水平。其主要职责是：对需要提交检委会讨论的事项和案件进行初审；提出法律适用意见范围，供检委会委员讨论时参考；督办检委会决定的落实情况；追踪了解重特大和抗诉等案件的办理；抓好检委会决议的落实情况。要抓住检察机关人员分类管理和内设机构改革的契机，优化整合检委办、案管办和研究室等部门的职能和资源，建立新的检委会业务管理部门。

（二）建立完备的检委会规范化程序

第一，进一步明确检委会议事范围，并就提交检委会讨论决定的议题范围作出明确具体的规定；第二，充分发挥检委办的过滤作用，对需要提交檢委会讨论的案件和事项，由检委办进行初审，形成初步审查意见，最后连同审查意见一起报检察长作出决定。

根据检委会议题的不同属性设置不同的议事程序。例如，在讨论行政属性的议题时，可以遵循现行检委会的议事程序；而对重特大案件进行讨论时，可以采用司法性的议事程序，即注重办案人员对案件事实的亲历性和对案件事实和法律的判断。这个过程要求检委会委员更多地“亲历”案件，不能仅满足于听取案件汇报，必要时也要查阅案卷材料，对证据进行质证，甚至引入辩论机制，使司法性程序下的检委会讨论结果具备“准裁判”的效果，使检委会在充分讨论、发表意见的基础上，做出科学的决定。建议增加检委会会议的科技含量，要落实高检院关于检委会子系统运用，通过多媒体系统的演示，将检委会转变为动态的、立体的、双向互动的模式，提升决策质效。

（三）制定权责相统一的考核管理机制

首先，要厘清检委会委员和员额检察官之间的权属关系。司法责任制改革的重点，就是从原有的执法办案的检察官队伍中遴选出一批具有深厚的理论功底和丰富的办案经验的优秀检察官，让他们重回办案一线，通过合理放权，将部分案件决定权交给办案的员额检察官，实现谁办案谁决定、谁决定谁负责。在案件决策的程序性过程中，检委会应履行指导和监督的职权，通过适当授权，并给予办案检察官一定范围的决定权。检委会审议程序可依申请和依职权启动，对承办案件的员额检察官提请审议的案件，经检察长同意后将案件提交检委会讨论。同时，针对案情疑难复杂、有重大社会影响的案件，也可以自行组织召开检委会，听取承办检察官的汇报，对承办检察官的办案情况进行指导和监督。

其次，要建立科学、客观的追责体系。要改变检委会“集体责任制”等于“无人负责制”的情况，在检委会内部建立具体明确、可操作的追责程序。应当从立法上明确划分检委会与承办检察官的责任。检委会讨论案件时，承办案件的员额检察官应当对讨论案件事实的真实性、证据的确实性和充分性负责，检委会应对案件所做的处理决定负责。除明确检委会的集体责任外，还应该明确检委会委员的具体责任，在对参加讨论决议中发表错误意见的检委会委员追究其个人责任，真正建立起有权必有责、有责要担当、失责必追究的责任体系。

最后，要建立权责相一致的考核机制。通过设立检委会委员履职津贴，畅通晋级渠道等方式完善检委会委员的职业保障。同时，要加强对检委会委员的考核，建立淘汰机制。根据检委会委员在一定时间内参会次数和审议案件时发表的意见进行综合评价，对于不具备履职条件、排名靠后的委员坚決淘汰，以保证检委会的整体业务的质量。