论航班延误协同治理的法律对策

摘 要 治理航班延误是系统工程，既要提高航班正常率，又要在航班延误后进行有效处置，必然涉及众多相关单位的协同联动。本文从造成航班延误的原因入手，深入分析治理航班延误各单位协同联动中存在的问题并提出法律对策。

关键词 航班延误 协同治理 信息共享

基金项目：山东交通学院科研基金项目“我国航班延误的法律规制”（项目编号R201404）。

作者简介：王卉，山东交通学院交通法学院讲师。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.359

我国民用航空运输业一直保持高速发展，国内和国际的航空运输需求量不断上涨。2015年《民航业发展统计公告》显示，旅客运送量已达48796万人次。但随之而来的，全行业平均航班正常率也从81.99%下降为76.54%。为此，交通运输部于2016年5月通过《航班正常管理规定》，旨在提高航班正常率，有效处置航班延误。目前，航空公司和空管机构在航班延误治理上已见成效，各相关单位的协同治理仍存在问题。

一、航班延误的原因分析

自2003年起原民航总局制定并不定期修订《民航航班正常统计办法》，总结航班不正常原因， 2006年统计为10种，2012年统计为11种，到2016年，统计为天气、航空公司、流量、航班时刻安排、空管、军事活动、机场、联检、油料、离港系统、旅客、公共安全共12种原因。这些原因分类基本依据与造成航班延误相关的不同企业、单位为标准。而在近几年的《民航业发展统计公报》中对航班延误的统计分为四种：航空公司原因、空管原因（含流量原因）、天气原因和其他原因。前三种为造成航班延误的主要原因，基本占70%多，其他原因如机场、联检等等共同归为其他类。自2016年起至2017年，我国航班正常率有较大提升，虽然距离欧美国家还有差距，但已经显现出贯彻《航班正常管理规定》的作用。因航空公司原因和空管原因导致航班延误的占比大幅下降，从2015年的49.78%下降到2016年的17.78%，2017年更是降低到16.34%，显示出航空公司和空管机构在航班延误治理上的成效。但是，其他原因导致的航班延误的比重却从2015年的20.69%增加到2017年的32.38%。

航空运输的正常运营需要很多的条件支撑和保障，受到很多因素的影响。从《民航航班正常统计办法》中规定的导致航班延误的原因类型可以反证，如果保障航班的正常执行，所涉及的单位包括：航空公司、空管部门、机场管理机构、航空油料企业、航空销售代理人地面服务代理人等。《航班正常管理规定》中规范了保障航班正常执行的各单位的职责。任一因素出现问题，就很可能会导致航班延误的发生。由于其他原因导致的航班延误的占比有较大幅度的增加，这其中就包括机场、油料、联检等原因。例如：机场运行信息发布不及时，等待停机位或登机口分配等。在航班延误治理中，以上各主体既有各自的需求重点和优势，同时又需要倚重其他主体的配合，因此，要进一步治理航班延误，提升航班正常率，协同治理就成为自然选择。

二、协同治理航班延误的问题

《航班正常管理规定》中已经明确了协同治理的思路，在民航局每年召开的航班正常工作座谈会也明确了“资源能力是基础、信息畅通是核心、协同联动是根本、快速处置是关键”的总体要求。但笔者认为，在协同联动治理航班延误方面仍存在以下问题：

（一）相关制度规范的问题

保障航班正常执行和处置航班延误的联动机制和制度已经建立。包括《航班正常管理规定》分别明确了保障航班正常执行及航班延误处置中各单位职责及法律责任，《优化空中交通管制运行规范的暂行规定》、《机场航班运行保障标准》和《航空公司航班正常运行标准》三个文件明确了航空公司、机场、空管各运行主体的职责和关键环节的作业标准，建立了大面积航班延误应急预案协同放行机制、信息发布机制和旅客服务协调机制。但是，一方面因《航班正常管理规定》为行政规章，对于行政处罚的设定受限，对各相关单位违反法定义务的行为的顶格为3万元的行政处罚力度明显不足，导致各单位在协同治理航班延误中责任心不够。例如：对于航班延误各单位应急预案的演练普遍流于形式。而同样延误在美国处罚的数额大大提高。2011年，美国之鹰航空公司因让多个航班的乘客在航班上滞留超过3小时而被美国政府处以90万美元罚款。而我国民航局主要通过将航班正常率与航线经营权挂钩，对航班正常率低的航空公司和放行率低的机场停止受理新增航线申请等手段来达到对航空公司和机场治理延误的目的。例如：浦东机场因2016年3-12月连续十个月数据不符合要求，民航局决定停止受理其加班、包机和新增航線航班申请。另一方面，协同治理机制需要进一步优化。大面积航班延误后虽然有协同治理机制，但各单位职责、具体工作程序尚未明确，未形成管理规范，在执行中容易导致运行混乱。

（二）航空业管理体制问题

2002年，国务院开启了以“政资分开”、“机场属地化”为主要内容的民航体制改革。改革后，航空业各单位的隶属关系发生变化。机场实行属地化改革，除首都国际机场集团公司和西藏机场外，全部移交地方政府管理。原民航公安也归属地方政府管理。航空公司作为国有企业，由国资委行使国有资产管理职责，空管单位仍归属民航局管理。民航局只对机场、航空公司进行行业管理。这种管理体制造成各单位之间的协调配合有难度。一方面，《管理规定》对于航班延误的处置有明确规定，如发生航班延误尤其是大面积航班延误时，由机场管理机构负责协调驻场各单位，共同实施应急预案，实施服务协调机制。但是机场管理机构在改革后和其他驻场单位同样都只是企业，很难协调各驻场单位；另一方面，针对大面积航班延误，《航班正常管理规定》要求机场管理机构与地方政府建立大面积航班延误处置联动机制，必要时请求地方政府协助。但是，机场与地方政府的联动运行并不是完全顺畅，仅仅与地方国资委有隶属关系的机场能够与地方管理部门牵上线，特别是在车辆增援、公共交通、旅客疏散、宾馆安排等方面需要地方交通部门、地方公安、武警部门等的帮助，对机场管理机构来说确实很难协调。

（三）信息共享机制问题

信息共享是协同治理航班延误的核心，《管理规定》要求建立大面积航班延误信息共享机制，即机场的指挥中心、空管的调度中心以及航空公司的签派放行中心等不同的运行指挥平台实现信息的实时互通，以便统一、迅速应对处理延误后事务。目前，我国从国外引进推行CDM（协同决策机制），即由机场、航空公司、空管三家通过某平台或工具实现信息共享和各参与方利用共享信息更好做出决策的过程。这是实现信息共享的重要技术手段。目前，各空管系统都已经开发了CDM的平台，也逐渐在各机场推行建立A-CDM（机场协同决策机制），但目前仍在推广中，大多数机场未建立A-CDM，沟通效率较低，甚至存在部分航班信息错、漏等问题。

三、完善航班延误的协同治理的法律对策

有效治理航班延误，提高航班正常率，最大程度减少损害和负面影响需要各相关主体协同配合，共同努力，这是基本共识。不仅民航业内部各单位之间需要协调行动，民航业单位和各地方政府之间也需要建立联动机制。这也是在航班延误治理中各单位最缺乏的部分。

（一）提高航班正常管理的立法层次，增强协同治理的效力

《航班正常管理规定》仅仅是部门规章，对于行政处罚的设定受限，对各相关单位违反法定义务的行为的行政处罚顶格为3万元，力度明显不足，导致各单位在协同治理航班延误中责任心不够，例如：对于航班延误各单位应急预案的演练普遍流于形式。使一项良好的法律制度要得到充分的贯彻落实，必须应辅以有效的法律制裁手段。另外，《航班正常管理规定》立法层次低，权威性不高，而且适用范围偏窄，航班延误尤其是大面积航班延误的协同治理又离不开地方政府的协同行动，这一规章仅仅在行业内部适用，使得民航业单位和各地方政府之间应当建立联动机制难以真正地发挥效力。需要一个高于协同治理各单位和地方政府的法进行协调，才有如此强大的威慑力。因此，建议修改《民用航空法》，对航班延误的协同治理进行原则性规定，《航班正常管理规定》能上升为行政法规，不仅能大幅度提高行政处罚力度，增强威慑力，而且也有利于民航业各单位与地方政府之间处置航班延误的联动机制的建立。

（二）完善航班延误治理的制度建设

《管理规定》确立了我国航班延误的协同治理机制，《优化空中交通管制运行规范的暂行规定》、《机场航班运行保障标准》和《航空公司航班正常运行标准》明确了航空公司、机场、空管各运行主体的职责和关键环节的作业标准，但我国航班延误治理各单位之间的协调配合有难度，运行不顺畅。因此，提出以下建议：第一，在航空业内部设立大面积航班延误应急处理办公室统一负责协调各驻场单位，一旦发生大面积航空延误，在短期内由各驻场单位抽调人员组成，改变由机场管理机构难以协调组织个驻场单位的局面；第二，在提升《航班正常管理规定》的基础上，与当地人民政府建立大面积航班延误应急处置联动保障机制，争取将大面积航班延误应急处置纳入地方应急保障体系，形成行业与地方的整体联动；第三，进一步修订机场航班运行保障标准、航空公司航班正常运行标准和空管运行效率标准。这些标准与其他的行业标准有不统一之处，造成相同作业但标准不同的情形。因此，应当将相同作业标准统一。

（三）进一步推行航班运行协同决策系统（CDM）

实现空管、机场和航空公司等相关单位信息共享是協同治理航班延误的核心，这要求有更好的进行信息共享的技术手段。CDM（协同决策机制）正处于大力推广阶段。航空局于2017年8月发布《关于进一步统筹推进机场协同决策（A-CDM）建设的通知》，要求行业各单位进一步统筹推进机场协同决策（A-CDM）建设。A-CDM系统可以快速汇总来自机场、航司、空管等各部门数据，经过处理后再分发给各部门，成为机场、航空公司等各部门进行科学调配、相互支持的枢纽。近日，航空局又正式发布《机场协同决策（A-CDM）实施规范》试运行通知，并要求超3千万级机场必须于今年完成A-CDM建设。

参考文献：

[1]郑力维.关于《航班正常管理规定》引起的争议探讨.科技风.2017（12）.

[2]董念清.中国航班延误的现状、原因及治理路径.北京航空航天大学学报（ 社会科学版）.2013（11）.

[3]李晓岚.我国民航航班延误问题及治理对策研究.郑州大学.2016.