克拉玛依市公安机关流动人口服务管理研究

胡蓉蓉

（新疆警察学院 治安系 新疆，乌鲁木齐 830013）

2014年，克拉玛依市委、市政府着眼于城市发展，提出了构建“世界石油城”，打造“最安全城市”的宏伟战略目标。社会各界都在为实现这一目标贡献自己的力量，公安机关自当肩负起保驾护航的光荣使命，将克拉玛依市构建“最安全城市”的宏图计划付诸实践。克拉玛依市作为新疆最大的石油石化基地，吸引了大量的流动人口务工，是典型的“移民”城市。流动人口对城市的经济建设和社会发展做出了重要贡献，但是公安机关对流动人口管理不力也为社会治安综合治理埋下了隐患。因此，公安机关必须在了解、掌握克拉玛依市流动人口服务管理现状及存在问题的基础上，积极探索，寻求切实可行的措施，为克拉玛依市营造和谐稳定的社会治安环境献力献策。

一、克拉玛依市公安机关流动人口服务管理现状分析

（一）克拉玛依市流动人口基本情况分析

1.克拉玛依市人口概况

截止2017年年末，全市总人口（不含辖区内兵团人口）为442769人，其中户籍人口307406人，暂住人口为135363人。男性人口230202人，占52.0%，女性人口212567人，占48.0%。①中国统计信息网.克拉玛依市2017年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.（2018-04-03）［2018-04-30］.http://www.tjcn.org/tjgb/31xj/35666_2.html.按辖区分：独山子区90430人，克拉玛依区291554人，白碱滩区54842人，乌尔禾区5943人。在户籍人口中，少数民族77916人，占25.35%，汉族229490人，占74.65%；人口自然增长率为6.03‰。②同①.整个克拉玛依市从2013年初至2017年末的5年间流动人口总数占全疆的流动人口总数比例较低，年均为2%左右，且呈现占比逐年递减的趋势。

2.克拉玛依市流动人口从事职业分类情况

克拉玛依市流动人口从事职业最多的是“务工”，占流动人口总数的63%；其次是“经商”，占流动人口总数的10%。仅务工和经商两项就占流动人口总数的72%。流动人口以男性为主，占流动人口总数的67%。流入克拉玛依市的人口中接受过国家正规中专技工学校以上的人员占少数，大部分人口学历层次较低。因缺乏专业技术技能，只能依靠简单劳动维持生计。据调查，大部分流动人口务工的行业都集中在服装业、餐饮业、酒店旅馆业、娱乐业、运输建筑业以及其他工业行业，从事着专业技术含量较低、体力消耗大、工作时间长、薪酬较低、环境恶劣的工作。

3.克拉玛依市流动人口居住时间情况

克拉玛依市流动人口大部分都是来自疆外的县级以下地区，且居住的时间多为1个月至1年，暂住事由以务工为主。因此克拉玛依市流动人口的流动具有明显的季节性。一般都是闲时外出打工，农忙时回家务农，3月是流入的高峰期，11月是流出的高峰期，呈现了“春来秋去”的特点。经调研：疆外流动人口大部分来自四川、重庆、河南、甘肃、陕西五个省市；疆内流动人口大部分来自喀什、阿克苏、昌吉、伊犁州和吐鲁番地区，居住时间在半年以上的人员居多。由于自购房屋贷款压力过大，流动人口又不断跳槽，且多数人都无固定住所，导致频繁更换居住地点与务工单位，使得社区民警实行“以房管人”的措施难度甚高。

4.克拉玛依市流动人口居住地点情况

租赁房屋是克拉玛依市流动人口最主要的居住方式，占总数的43%；其次是居住在单位内部的占总数的24%，即租赁房屋和单位内部宿舍是流动人口的主要居住方式，占比高达67%。因此做好出租房屋管理工作和掌握用工单位雇员情况是管理流动人口的两大要素。

（二）克拉玛依市流动人口违法犯罪现状分析

克拉玛依市是石油城市，相对内地而言平均工资薪酬较高，城市环境优美，整体规划较为合理，因此吸引了很多外地人怀着发家致富的梦想来到克拉玛依市打拼。克拉玛依市良好的治安状况，主要得益于80%的居民都有固定工作，绝大多数都是“单位人”或非“社会人”。因此在克拉玛依市发生的治安案件或者刑事案件中，绝大多数为流动人口作案。克拉玛依市流动人口犯罪具有以下特点：

1.犯罪主体：作案人员多为男性青年，无业且学历层次较低

近三年克拉玛依市外来人员犯罪嫌疑人占比较大，且呈逐年递增的趋势；作案人员中以男性为主（占88%），普遍偏年轻化，甚至还有未成年流动人口作案。未成年人由于没有固定经济来源，父母在外务工疏于对子女的管教，被人教唆从事违法犯罪活动的情形较多。但大部分作案人员的年龄多集中在26岁至35岁，占违法犯罪人员总数的68%，其中72%都是初中及以下文化程度。受文化程度限制，大部分人员只能从事批发零售、住宿餐饮、建筑施工、娱乐服务等行业，此类工作的性质决定了工作时间长、工作强度大、没有正常节假日的特点，久而久之，低廉的报酬与工作的劳累程度容易使流动人口产生巨大的心理落差。加之文化素质较低，大多数是“法盲”，又有急于求成、迅速致富的心态，最终促使他们以违法的手段谋求生路。

2.案件性质：以“侵财型”案件为主

犯罪案件性质以侵犯财产权为主，占比高达52%。据调研，犯罪人员大多家庭条件较为贫困，以改善生活质量、为创造更好生活条件来到这里务工。因为高不成、低不就，怕吃苦，又不愿意付出劳动获得薪酬，在生存难以维持时，容易受到社会阴暗面的影响，选择以身试法，投机取巧，以违法犯罪的手段获取财物。因此克拉玛依市发生的违法案件多以盗窃、抢劫、抢夺、诈骗等侵财类案件为主。这些形成了危害克拉玛依市治安状况的潜在威胁。

3.犯罪组织形式：同乡结伙作案突出，作案场所针对性强，主要集中在城乡结合部

流动人口作案的犯罪形态大多是同乡结伙作案，属于共同犯罪。流动人口来克拉玛依市务工，很多都是以地缘、血缘和亲缘为纽带，通过亲属、朋友、老乡等渠道介绍而来，在外地工作对老乡的信任度高，易拉帮结派形成关系密切的团伙。同乡之间由于语言、文化、风俗的“认同感”，一旦被煽动，就易形成犯罪团伙结伙作案，且作案地点针对性强，城乡结合部是重点目标。城乡结合部地处边远，人员鱼龙混杂，出租房屋多，治安环境相对较差，其特殊的地理位置，致使犯罪容易得手。

（三）克拉玛依市公安机关流动人口管理措施

1.“码上行动”——人口信息“二维码”入户

2014年，新疆维吾尔自治区针对流动人口管理工作推出“码上行动”这一创新举措。主要由社区警务室通过警综平台对所属辖区的户口进行盘查，找出空挂户、搭户及出租房屋。根据房屋性质的不同划分为放心户、一般户、不放心户。每户信息都在二维码里录入，张贴在门背后，盘查时民警用警务通扫描后即可掌握居住人的各类信息。

近期，为了更好地监督社区民警开展入户走访情况，公安机关将纸质版二维码更换为“磁条二维码”。磁条二维码督促民警必须按上级要求入户，扫码后平台才能显示出有效信息，避免了个别民警谎报、虚报入户情况的现象，真正做到了工作人员对辖区人口“底数清、情况明”。

2.加强流动人口中重点人员和特殊群体的分类管理

对于流动人口中的重点人员和特殊群体，克拉玛依市公安局按照由公安机关和街道社区共同管控的要求，每季度进行一次核查和评估，按职责制定要求，落实重点人员、特殊群体的升降和撤控。对流动人口中的重点人员，公安机关依法按要求遣返回原籍，并通过流动人口管理平台告知原籍，由原籍相关部门落实帮教管控工作。对于调查梳理出来的特殊群体，公安机关根据相关规定予以定级后移交街道综治中心，协助街道及社区落实好帮教管控、教育转化工作。

3.全面实行出租房屋星级管理制度

对于出租房屋建立租赁登记备案制度，按照“人房关联、人房一致”的精准管理和“以房找人、查人知住”的双向互联管理要求对流动人口的落脚点进行管理。由社区民警对出租房屋、出租人、承租人的信息进行采集，并录入警综平台。并与出租人、承租人签订综合管理责任书。依据以上信息进行出租房屋星级评定工作，以此进行分级管理。

针对群租房、单位公房、非住宅房、个人自用房的租赁管理，克拉玛依市专门制定了《克拉玛依市群租房管理细则（试行）》《克拉玛依市单位内部用房管理细则（试行）》《克拉玛依市个人自用房屋管理细则（试行）》等，加强对单位用工中的流动人口落脚点的管理。

4.针对流动人口集中地区，设立专门的流动人口管理办公室

在克拉玛依市流动人口集中地区，设立有专门的流动人口管理办公室，典型的有八一新村、大农场、西大沟三个管理办公室。选派有基层工作经验的老民警担任流动人口办公室的负责人，并对辅警进行业务培训，做到“四清、四知、四掌握”。坚持“三个到位”工作法：一是坚持安全防范知识宣传到位；二是坚持外来人口登记制度到位；三是坚持流动人口服务管理协作到位，做到“人来有登记、人走有注销”。

5.开展清查活动，核实流动人口台帐，建立平安和谐社区

社区民警带领工作人员开展“错时”入户排查工作，对辖区内出租房屋和流动人口进行入户走访。结合本辖区流动人口多、出租房屋多的实际情况，利用“错时”工作方式，充分发挥辖区警务人员的作用。运用分楼入户的方法，警务人员与各楼栋联络员上门进行登记，核实流动人口和出租房屋信息，及时采集更新出租屋和流动人口信息，确保“区不漏栋、栋不漏户、户不漏人”。

在春节、肉孜节、古尔邦节等特殊节点举办大型活动时，公安机关针对流动人口集中居住的地区，开展大规模的专项清理整治工作，核查流动人口登记和打击流动人口违法犯罪。

6.对单位用工情况进行监督检查

克拉玛依市综治办联合社区、街道、公安派出所针对单位企业用人，坚持“谁用工、谁主管、谁留宿、谁负责”的原则，深入推行责任倒查管理模式。及时签订有关《责任书》，与各用工单位齐抓共管提前预防，确保辖区稳定。特别针对工地用工、特种行业从业人员、暂住人口、出租房屋信息进行采集，并将更新信息及时录入警综平台。

二、克拉玛依市公安机关流动人口服务管理存在的问题

为更好地了解克拉玛依市公安机关在流动人口服务管理中存在的问题，笔者选取了两个具有代表性的社区：天山路街道和平社区和胜利路八一新村。天山路街道和平社区是克拉玛依市各项流动人口管理工作开展比较顺利的社区，而胜利路八一新村是城乡结合部，管理比较棘手，这两个社区在克拉玛依市流动人口管理工作方面有鲜明的对比，但都有共性问题，具有一定的研究价值。

（一）管理主体方面存在的问题

1.便民警务站的辅警流动性大，综合素质不高

目前新疆建立了便民警务站，便民警务站和社区共同承担了外来流动人口信息采集及服务管理工作。以克拉玛依市和平社区为例，该社区位于克拉玛依市克拉玛依区天山路三十九号，社区共有四十多栋居民住宅楼共计一千多户，总人口近三千人，由汉、维、哈等十一个民族组成。在和平社区，流动人口办理居住证、出租房屋的信息登记任务主要是由便民警务站的辅警和社区公益性岗位工作人员来承担。该社区具有警察身份的社区民警仅一名，协管员十多名，辅警的业务综合能力相比正式民警而言是有差距的，而便民警务站80%的工作都由辅警来承担。这些岗位以年轻人居多，工资待遇较低，且工作时间较长，上班采用“副班+副班+主班”的循环模式，第一个副班12小时，从10:00-22：00；第二个副班10.5个小时，从10:00-19:30；第三个主班24小时，从10点到第二天早晨10点；休息一天后继续循环。因为缺乏相应的激励机制，工作劳动强度较大，内容繁琐，所以辅警的流动性较大。他们大部分为刚毕业的大学生，一旦考上公务员、事业编或者进入石油企业就会辞职。在便民警务站及社区，熟悉各类门牌号、了解辖区治安状况、行业场所状况、掌握各类重点人口以及获得居民认可，这个过程是需要时间的。国家耗费了大量的财力、物力和人力培训出来的辅警，刚刚熟悉业务就去了其他单位，然后再换新人接替他的岗位。周而复始，导致工作中新手不断，工作难以深入开展。

2.公安机关与社会管理综合治理委员会办公室业务分工不明确，权责不明晰

我国没有设置一个专门的行政机关管理流动人口，克拉玛依市为更好地服务和管理流动人口，成立了社会管理综合治理委员会办公室（以下简称综治办），综治办与公安机关的社区警务室联合办公。

以克拉玛依市和平社区警务室为例，该社区警务室配备一名专职民警，十多名协管员，三名社区工作人员，共计十五人组成的团队共同管理辖区治安。社区工作人员和协管员没有行政执法权，社区民警有一定的行政执法权，但受到诸多限制。和平社区的一名社区民警负责三个重点人口的监管帮教，四十多家商业网点、行业场所、二百多户出租房屋、六百多个流动人口的审查监管以及本辖区一千多户的消防安全、治安维稳。繁杂的工作必须由协管员协助才能完成，但是协管员的考勤、绩效的核查登记权以及工资的发放不由社区民警掌握，而是由居委会说了算。协管员不仅仅要协助社区民警工作，还要承担综治的工作任务，更要帮助协调处理很多社区居民的生活困难。业务分工不明确，权责不明晰。重复劳动现象也十分严重，很多文件、报表流于形式。比如流动人口基本信息，要在警综平台和自治区流动人口管理平台录入两遍。2014年6月警综平台与自治区流动人口管理平台实现数据对接，但是数据单向流动，只能由自治区流口平台流向公安警综平台，因此综治办和公安机关的沟通协调很难到位。

3.多部门共同参与流动人口管理，缺乏协调机制

乡镇人民政府、城市街道办事处承担着对流动人口进行法制宣传、日常管理、违法惩办等职能，但是政府部门又将相关工作分别安排给计生委、民政局、流动人口管理中心、社区警务室、综治办等。分工不明确导致不同单位的工作人员重复走访流动人口，有时一家流动人口要接待好几个单位的走访，不免让流动人口心生不满。

各级劳动行政管理部门主要负责提供流动人口的就业培训、社会保险、劳动仲裁、职业介绍等，但是目前克拉玛依市没有完善的流动人口就业培训机构，有一些职业介绍机构都是付费服务，因此存在非法用工的现象。由于没有与用人单位签订劳动合同，一旦流动人口的合法权益受到侵害就不能寻求法律的保护。

除此之外，还有司法行政部门、工商行政部门、民政部门等，每个行政机关对流动人口管理都有责任，但是以公安部门为主，其他民政、工商、计生、社保等部门相互协调。就克拉玛依市而言，关于流动人口综合管理的法律法规有待进一步完善。《克拉玛依市外来流动人口管理暂行规定》第四条规定：“公安牵头主抓、相关部门配合”。仅此一条，缺乏可操作性，很多部门职责存在交错重叠的现象。在基层对于同样的工作，重复劳动已是常态。例如，公安机关有审核办理居住证、对出租房屋检查登记的职责，街道和社区以及流动人口管理中心也有此项职责，一项工作要干两遍甚至更多，职能划分不清很容易造成相互推诿。

（二）管理对象方面存在的问题

1.流动人口法律意识淡薄、自我维权意识薄弱

流动人口由于没有接受过高等教育，法律意识较为淡薄，对政府的宣传置若罔闻，本着事不关己高高挂起的态度，在发生纠纷、遇到问题的时候，受文化水平限制，不知如何正确解决问题，倾向于向同乡求助，维权过程中易受他人非理性思维的左右，做出很多违法乱纪的事情。因此在流动人口聚居地会出现“同乡帮会”，例如四川帮、甘肃帮、河南帮等“帮会”，一旦发生纠纷，解决问题的方法不是向公安机关、检察院、法院提出正当诉求，而是向“帮会老大”求助，情绪极易受到他人挑唆，处理事情的方法“简单粗暴”，容易发生打架斗殴事件。

2.城乡结合部承租人和出租人对公安机层管理工作配合度不高

以克拉玛依市八一新村为例，八一新村辖区面积十七万平方米，现有一百六十多栋房屋，其中楼房四十多栋，平房一百二十多栋，总人口一万多人，其中流动人口近七千人。八一新村地理位置较为特殊，属于典型的城乡结合部，分为南村和北村两部分。南村属于农八师，北村属于农七师。农七师和农八师都属于石河子兵团农场的一部分，但是八一新村地理位置却在克拉玛依市辖区内，因此管辖上既交叉又重叠，对房屋和人的管理难度都非常大。该片区的出租人及承租人法律意识较为淡薄。对出租人而言，租金是出租人全家唯一的经济来源，存在对租客来历不管不问便办理入住的现象。尽管公安机关再三强调利弊得失，出租人仍然我行我素。对承租人而言，大部分是流动人口，他们主要从事餐饮业、建筑施工业等第三产业，收入微薄。此地房租便宜，生活成本低，居住在这里可以节约生活开支，这些流动人口缺乏法律常识，由此带来的问题颇多。

3.流动人口中的留守儿童管教失当

以克拉玛依市八一新村为例，流动人口由于务工，疲于生计，早出晚归，疏于对子女的管教，缺乏正当的教育引导，导致大量的留守儿童在家中无人照看。这些孩童大多数为14周岁以下。一群孩子聚集在一起，在八一新村到处搞破坏，多次偷盗或抢夺他人财物、毁损住宅房屋的玻璃及硬件设施、趁机点火制造消防隐患，以搞破坏、滋事捣乱为乐，经民警多次教育，效果不佳。由于扰民少年多次违反法律，但因未满16周岁属于未成年人，公安机关既不能处罚，也不能采取强制措施，只能责令家长严加看管，可家长每日在外打工，管教孩子力不从心，因此家长教育效果甚微，给八一新村的流管办工作人员带来了极大的困扰。

（三）管理措施方面存在的问题

1.流动人口住宿登记程序不规范

个别旅馆业对住宿人员的信息登记采取最原始的“手动登记”方式，尤其是城乡结合部最为典型。出租房屋及小旅店内未安装电脑，缺乏配套的警务设备，仅采取书面登记的方式便办理入住手续。由于没有互联网，未与公安机关的旅馆业登记管理平台对接，入住人员的信息不能联网核查，导致无法有效识别租客的人身危险性，产生了诸多治安隐患。出租人唯利是图，只要给钱就出租，对管理人员的工作配合度极低。为追求经济利益，在房屋中间设置隔断，将其分隔成好几间对外廉价出租，除此之外，对房屋进行改建、扩建等“房改房”的情况较多。承租人和出租人之间也不按正常程序签租赁合同，出租人不问承租人来历以及其他任何信息，付费就可以住宿，方便了“三无人员”“在逃案犯”“暴恐分子”等极具危险性的人员进行隐藏，带来很大的治安隐患。

2.部分地区出租房屋基础设备简陋，对“房改房”处理力度不够

八一新村辖区有平房一百多栋，存在违规“房改房”的现象，出租房屋数字无法统计，流动人口近万人。因该辖区流动人口占总人口数的70%，社区和公安机关联合成立了流动人口管理办公室来管理出租房屋。该区域大多数为板房，专门用于出租，可根本不符合出租条件。但是八一新村地理位置特殊，可谓克拉玛依市的“三不管”地区，名副其实的“金三角”。由于出租价格较低，为盈利随意改造出租房屋，不经过任何审批手续。八一新村社区情况复杂，房屋布局凌乱，熟悉整个辖区的门户情况耗时耗力，承担大部分管理工作的协管员工资待遇低，流动性大，刚熟悉社区情况就跳槽，种种原因导致公安机关对“房改房”的管理无从下手。

3.流动人口的公共服务供给不足，覆盖面有限

流动人口办理居住证主动性欠佳，究其原因主要是公共服务供给不足，覆盖面有限，流动人口和常住人口不能享受同等待遇，有“二元服务差别”的现象。流动人口居住在城乡结合部，在就业、医疗、子女教育、社会保障等方面处于“边缘化”的状态，尤其是社保和“五险一金”的缴纳。据调查，流动人口的就业单位，很少有缴纳“五险一金”的。因此有限的劳动收入使流动人口失业后无法承担起养老、疾病等风险。面对子女的受教育权，很多公立学校高昂的异地择校费，委婉的将流动人口的子女拒之门外。

三、克拉玛依市公安机关流动人口服务管理工作对策

（一）转变观念，寓服务于管理之中

在调查中发现，部分管理人员认为流动人口是“烫手的山芋”，对流动人口采取放任管理，本着出现问题解决，没有问题大可高枕无忧的态度，使公安机关的管理工作流于形式。管理人员通常以“管理者”自居，把流动人口看成是社会中潜在的“对抗人群”或“问题人群”而不是应该被主动服务的对象，因而在意识和行为上排斥外来人口，甚至还有些部门把对流动人口的正常服务行为变成了自身牟利的工具。公安机关作为政府部门的一个组成部分，应该树立“以人为本”的服务理念，坚持“放、管、服”相结合的原则管理好、服务好流动人口。“以人为本”的服务不单纯是从整治流动人口、进行治安检查、打击违法犯罪等方面，更多的应着重从流动人口的公共服务、违法犯罪的预防等方面做起。流动人口是城市发展过程中必不可少的产物，从一定程度上促进了经济的发展，因此转变观念势在必行。①宋福荣.关于加强流动人口服务与管理的若干思考［J］.武汉公安干部学院学报，2011，（1）：10.

（二）推进管理体制创新，加强出租房屋的管理

对出租房屋管理的关键点在于对出租人的管理。位于城乡结合部之中的“三不管”地区成为公安机关管理的“真空地带”，与出租人事不关己高高挂起的态度有直接关系。调动出租人积极主动的参与流动人口的管理对公安工作至关重要。因此对出租人的管理必须要创新管理方式，不能一味地顺其自然，听之任之。

首先建议辖区民警定期组织出租人召开“房东管理大会”，对房东进行法治宣传教育培训，阐明出租危房、擅自进行“房改房”、不如实登记承租人信息、容留不明身份人员所产生的严重后果，晓之以情，动之以理。其次，告知房东如违反《出租房屋管理规定》的禁止事项将受到的各类处罚措施，明确出租人应该承担的责任与义务。再次，对积极配合公安机关管理工作的房东进行奖励。每隔一段时间对房东进行“星级评定”，每月月末召开房东管理大会时对本月积极配合工作的房东予以奖励，奖励的方式包括物质奖励和精神奖励两种。例如，现场颁发“五星级”房东证书并给予现金奖励，按照星级评定的结果相应减轻房东承担的社会责任。同时对抗拒公安民警工作的房东进行通报批评或根据相应的法律法规进行处罚，适当增加房东所承担的社会责任。

对出租房屋管理的实质就是对“出租人”的管理，通过对出租人的管理达到对承租人的了解和掌握，不断督促出租人在租房的过程中完善流动人口个人信息，包括承租人的身份证、工作地点、流出地等信息，并及时将这些信息上报公安机关备案。这样双管齐下才能做好服务管理工作。

（三）试行“市民卡”并推广至全疆

新疆于2011年10月1日已全面停止办理暂住证，由居住证代替暂住证行使各项职能，居住证是暂住证的升级，为流动人口提供了更多的便利和服务。但克拉玛依市是全疆唯一一个在2011年继续使用暂住证的地区。直到2015年10月，克拉玛依市才取消暂住证制度，颁发了第一张克拉玛依市的居住证。究其原因，自治区人民政府最初将克拉玛依市作为试点城市推行具有一卡通功能的“市民卡”，为今后在全疆推广做铺垫。此卡涵盖了市民的个人信息，具有身份识别、电子支付、信息查询、电子凭证、信用支付等功能，淡化了“本地居民”和“外地流动人口”的概念，但由于各种原因以及技术条件的限制，“市民卡”的研发遇到了很多困难，因此一直处在酝酿阶段。

“市民卡”是居住证的升级版本，现行的居住证只能用于办理驾照和流动人口子女就地上学等，其服务功能较弱，对流动人口缺乏吸引力，进而导致主动办证的积极性不高，增加了流动人口的管理难度。目前，浙江杭州已经率先在全国推出了第一张“市民卡”，其服务对象主要是已经参与了医疗保险的杭州市民，虽然服务对象有限，但是杭州市民卡的发放为克拉玛依市推行市民卡提供了有益参考。杭州市民卡具备三大职能：第一，用于以公共交通为代表的城市公共事业的消费；第二，作为小额钱包进行各种金融支付，如凭卡在商场购买小额商品；第三，轻松办理和享受传统的以社会保障为代表的各项政府性业务。继杭州之后，江苏苏州、广西南宁等地也陆续效仿，收到了良好的社会效果。克拉玛依市可以借鉴杭州、苏州等地的经验，强化和拓展居住证的功能，推行涵盖金融服务、社会性便民服务、电子政务、小额消费、公共服务、企业一证通等职能的市民卡，给流动人口提供更多更好的社会公共服务。市民卡的多种服务职能可以更进一步体现“寓服务于管理”的工作理念，让市民卡成为流动人口的身份证，内化为流动人口的生活必备品，才能变被动办证为主动办证。

（四）齐抓共管，共同增强流动人口的政府公共服务效能

在克拉玛依市发生的治安案件或者刑事案件中，流动人口作案占多数。溯本追源，政府在流动人口生活保障以及居住服务管理方面的缺位也是原因之一。流动人口的管理工作并非公安机关一家之事，需要社会各部门齐抓共管才有效果。因此应通过体制创新，建立健全流动人口政府公共服务体系。

针对流动人口个人而言，拓展居住证服务功能的同时，建议为流动人口建立个人信誉档案，采取积分制。按照流动人口对该地区地方财政、经济、文化、税收、教育、卫生等各个方面的贡献为标准，建立信誉积分制度，主动向有关部门登记人口信息的人员积分，积分积累到一定量后给予相应奖励。对于不配合政府工作，对当地财政税收、经济文化发展没有贡献的流动人口扣除积分，积分比值严重不足的，在规定的时间内没有弥补积分，公安机关可以将其遣返回户籍所在地。这样可以刺激流动人口参与公共管理服务的积极性，充分发挥城市主人翁的主观能动性。

针对流动人口子女受教育问题，2017年9月，乌鲁木齐市全面推广15年免费教育，学前免费教育的实施对象除了户籍所在地是乌鲁木齐市的适龄儿童之外，父母一方参加乌鲁木齐社保3年以上的非本市人口子女也可享受此待遇。克拉玛依市政府亦可借鉴乌鲁木齐市的政策，统筹教育资源，鼓励并支持社会资金兴办学校，促进流动人口子女的学前教育，保障流动人口子女的公平受教育权，解决流动人口“留守儿童”的教育问题，避免未成年人流入社会，触犯法律法规。

针对流动人口居住环境差，租房压力大，买房困难的问题，政府可扩大公租房、廉租房在流动人口中的覆盖范围。加大扶持力度，对旧城区以及城乡结合地区进行改造，建造新的符合卫生环境标准的住房，提供多元化的流动人口住房保障，保证流动人口租得起房、住得上房。与此同时，积极改革住房公积金管理制度，盘活公积金，用于服务流动人口租房和买房。

就业方面，政府可适当放宽口径，改变对流动人口就业政策方面的部分政策，创造公平公正的就业机会，提高就业率。为流动人口开辟“就业绿色通道”，对流动人口进行岗前培训。以社区义务劳动、参与公益活动、社区执勤安保等“社会服务行为”作为培训报酬。除此之外，建立必要的流动人口社会福利及救助制度。由于流动人口从事的工作大部分都是脏、乱、差的工作，且失业率较高，如果从社会福利的角度出发，给予其一定的失业救济金、社会救助金以及最低生活保障金，可以提升流动人口的社会融入感，降低犯罪率，减轻公安机关的工作压力。

公共服务方面，增加公共服务的配套投入，建设多功能社区。周末业余时间组织多种活动，比如瑜伽、广场舞、象棋、书法比赛等娱乐活动丰富生活，增强流动人口的社会融入感及幸福指数。公安机关可在城乡结合地区增设一些普法宣传的免费咨询点，确保流动人口在遇到相关法律问题的时候能及时得到法律援助，提升其对社会的满意度。公检法部门可联合定期举办一些普法活动，招募法学专业的大学生志愿者，印发法律小宣传册，进行普法宣传，力争让流动人口知法、懂法、守法，学会遇事用法律武器来解决问题，而不是拉帮结派，一味抱怨社会、走向极端。

总之，只有社会各界都伸出援助之手，各类治安案件和刑事案件才能遏制在萌芽状态，也才能形成安定有序的治安环境。只有充分整合与集成各类社会资源，才能构筑起强大的城市防御体系，实现真正的“最安全”城市。