从“精简统一效能”到“优化协同高效”
——机构编制改革与管理重要原则浅析

贾兴隆

党的十九届三中全会作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下称《决定》），明确指出，深化党和国家机构改革，要遵循坚持优化协同高效的原则，“使党和国家机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监督监管更加有力、运行更加高效”。优化协同高效，是对长期以来机构编制管理和改革中一贯坚持的“精简统一效能”原则在新时代新形势下的进一步发展，必将在深化机构改革和推进机构编制法定化进程中起到十分重要的引领作用。

一、精简统一效能原则的历史运用

早在延安时期，毛泽东同志在著名的《抗日时期的经济问题和财政问题》报告中，就号召实行严格的、彻底的、普遍的“精兵简政”，“建立统一的、指挥如意的、使政策和制度能贯彻到底的工作系统”，以达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。新中国成立后，在长期的机构编制管理与改革实践中，“精简、统一、效能”作为一项原则逐渐被固定下来，并在工作中得以坚持。

（一）精简统一效能原则的基本内容

《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率。”所谓精简原则，就是在机构设置与编制配备上，因事设岗，严格控制，定员定岗，职责明确。横向尽量减少头绪，机构数量和规模精干，避免部门、单位林立；领导班子精干，职数规范，不设闲职，避免官多兵少；人事精干，编制配备尽量人尽其用，避免冗员。纵向尽量减少层级，减少审批层次，避免叠床架屋。简，也不是一味地和“减”画等号，并不是数量越少越好，要切实转变职能，科学合理核算运行成本，确保“指挥如意”，凸显效能。

统一原则，题中应有之义当包含两层意思：一是我国的机构编制管理在体制上实行党中央统一领导，地方各级党委统一管理本区域的机构编制，在具体操作中，使行通常所说的“一支笔”审批制度。二是职责体系和机构设置、编制配备的有机统一，按照适度集中、合理切割的方法，将党委和政府的整体职责任务分由多个部门和单位承担，尽量做到一件事由一个部门承担，由此设置不同的机构，配置相应的编制，并使之与职能相统一。同时，各方面机构、人员协调，有利于统一领导，有利于整体效能的发挥，确保党委、政府职能的全面高效履行。当然，统一不是指机构职能上下一般粗，左右相平齐，而是既要做到基本职能部门上下对口设置，以保证政令畅通，又要因地制宜，突出地方特色。

高效能，是机构编制管理的核心目的。效能原则，就是要实现机构编制管理效益的最大化，即设置尽可能少的机构，配备尽可能少的人员，获取最大的社会经济效益。这就要求通过科学规范部门和单位职能，合理设置机构，优化人员编制，形成权责一致、分工合理、执行顺畅、监督有力的管理体制。

（二）精简统一效能原则的历史作用与局限

从毛泽东同志提出“精简、统一、效能”这一精兵简政的目标，到新中国成立后各类机构的设置和管理，再到改革开放后的历次机构改革，以至整个机构编制管理全过程，精简统一效能原则作为机构编制管理与改革的原则，长期得以坚持和遵循，有效地控制了机构和编制的无序增长，制约了“三超两乱”现象的发生，节约了党和国家的行政资源，节约了不必要的开支，确保了党和国家机构的正常高效运转，促进了经济社会健康发展。特别是改革开放以来4次党的机构改革和7次政府机构改革，无一不是在精简统一效能原则的指导下进行的，这些改革正是在坚决贯彻精简统一效能原则的基础上产生了一次比一次更加深刻的影响，取得了一次比一次更大的成效。就4次党的机构改革而言，1982年主要解决了机构和人员快速膨胀、各级领导班子职数过多的问题；1988年理顺了党的工作机构与政府机构、党务工作部门与群团组织之间的关系，同时进一步精简了机构和人员编制；1993年转变了职能，继续理顺关系、精兵简政，确立了党的工作部门的基本格局；1999年加强和改善了党的领导，减少职能交叉。7次政府机构改革，更是一以贯之地坚持了精简统一效能的原则：1982年，国务院工作部门由100个调整为61个，编制由5.1万名缩减为3万多名，精简25%；1988年首提转变政府职能，同时继续调减机构编制，人员编制再减9700多名；1998年提出机关行政编制精简50%的要求，通过改革，行政编制由3.23万名减至1.67万名，成为历次改革中精简力度最大的一次。随后的几次改革，紧紧围绕促进改革开放和经济建设中心，在不断转变政府职能、探索实行职能有机统一的大部门制的前提下，机构编制越来越精干，各方面关系越来越顺畅，党政机构的运行效率越来越高。

但是，随着我国改革开放和现代化建设事业的快速推进，特别是面对中国特色社会主义新时代新任务提出的新要求，在党和国家机构设置与职能配置方面存在两个“还不完全适应”，即同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。要解决这一现实问题，精简统一效能原则在有些时候有些领域逐步表现出其固有的思维方式、行为惯性和路径依赖，不能涵盖党和国家机构改革与管理的各个方面。尤其是有的地方对精简统一效能原则片面理解和操作，甚至在工作过程中割裂精简、统一、效能的关系，或一哄而上，或简单地“一刀切”，在机构编制管理中出现了许多难以突破的瓶颈，甚至僵化的表现。诸如，一味强调机构精简，忽略职能的科学合理配置；突出围绕大部门制的机构撤并，忽视职能的理顺整合；从部门整合考虑多，而对内设机构的精干设置和内部工作流程简化考虑少。片面强调编制的“只减不增”，忽略探索控制编制无序增长的有效途径，忽略提高人员素质，对解决控编减编与日益突出的就业矛盾束手无策。在一些领域机构和职能上，中央与地方各级上下一般粗，行政审批事项部门化，下放、取消难，各类机构运行效率有待进一步提高，服务基层、服务群众能力有待进一步提高。

二、优化协同高效原则的时代特征

党的十九届三中全会面对新时代新任务下党和国家机构设置与职能配置中存在的两个方面的“还不完全适应”，深入分析了十大具体问题，对于这些问题，必须抓紧解决。而要有效解决这些问题，就必须深化党和国家机构改革。《决定》指出，深化党和国家机构改革，必须遵循四项原则，即坚持党的全面领导、以人民为中心、优化协同高效、全面依法治国。“优化协同高效”则是针对具体操作层面的一条重要原则，是深化改革的着力点，是为科学设置机构、合理配置职能、统筹使用编制、完善体制机制开出的良方。

（一）优化协同高效原则的深刻内涵

《决定》分析列举的10个方面的突出问题，归纳起来，主要是机构设置不够优化，特别是党的机构设置不够健全有力，职能配置不够协同，党政机构职责叠床架屋、政府机构职责分散交叉，管理体制和运行机制不够高效。这次机构改革从构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的总目标出发，强调坚持优化协同高效的原则。

优化，就是要科学合理、权责一致。优化，也是这次改革的重头戏，《决定》从不同层级、不同角度、不同领域，反复强调优化。如优化党的领导、党的机构、党的职能，优化政府机构、政府职能，优化党、政、军、群、事业单位机构职能，优化中央机构、地方机构职能，优化机构、职能职责、人员结构、服务方式。在具体操作中，坚持一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，下决心破除制约改革发展的体制机制弊端，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，真正实现科学设置党和国家机构，优化职能配置。

协同，就是要有统有分、有主有次。党和国家各类机构要在保证党实施集中统一领导的前提下，协同联动、分工合理、责任明确、运转协调。完善政府宏观调控体系，构建政策协调和工作协同机制，增强宏观调控的协同性；改革和理顺市场监管体制，加强监管协同，形成监管合力。这次改革要在党中央统一领导下，增强系统性、整体性、协同性。地方各级机构改革要坚决维护党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一，对标中央和国家机构改革，主要机构及其职能必须同中央保持基本对应、有效衔接，确保上下贯通、执行有力。

高效，就是要履职到位、流程通畅。高效，同时是党和国家机构改革的目标，即党和国家机构职能体系系统完备、科学规范、运行高效。确保党的工作高效、领导体制高效、机构精干高效、工作体系高，监督监管更加有力，运行更加高效。也就是既要提高党的决策指挥效率，又要提高各级组织机构贯彻落实党的决策部署的执行效率，还要提高为人民群众服务的效率。通过深化党和国家机构改革，形成自上而下的高效率组织体系，真正提高行政效率，最终达到推进国家治理体系和治理能力现代化的目标。

优化、协同、高效三者统一于深化党和国家机构改革的全过程，不仅是改革的原则要求，而且是衡量改革能否达到预期目标的重要标准，将在今后的机构编制管理中得到长期遵循。从优化开始，在优化的基础上达到协同，以优化、协同实现高效，高效既是优化、协同的目的，更是深化党和国家机构改革的最终目标。只有正确理解三者的相互关系并在工作中注意把控阶段，相互衔接、密切融合、统筹协调、整体推进，才能相互促进、相得益彰，形成总体效应，实现预期目标。

（二）优化协同高效对精简统一效能的继承与发展

优化协同高效原则是在总结了我国机构编制管理与改革几十年的经验，特别是党的十八大以来在治国理政的成功经验的基础上，针对党和国家机构设置和职能配置中存在的突出问题提出来的，为党和国家机构建设、管理与改革指明了方向。从具体内容上看，精简统一效能原则侧重于机构的设置与调整，虽然对于延安时期的精兵简政和改革开放初期的大力压缩机构编制起到了十分积极的指导作用，但对于中国特色社会主义建设时期，特别是新时代新任务新要求条件下的政府职能转变缺乏有力的指导。也正是这一功能的缺失，对于曾经和正在发生的一定范围内的机构编制“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象，对于控编减编的有效落实，以及解决目前存在的十大问题，它在指导原则的广度、深度和力度上显得欠缺的问题日益突出——它虽然在“效能”方面也提出了原则要求，而且效能自有高效率高效益的含义在其中，但仍不免陷入缺乏一针见血的困境。

优化协同高效原则从指导方向、涵盖范围、原则要求等方面完全包含了精简统一效能原则的内容，既与之一脉相承，更与时俱进、切中时弊，特别是盯住精简统一效能原则想解决而没有解决的问题，精准发力。优化，突出职能转变，而不只是单纯的机构调减压缩，既注重优化机构，实施大部门制改革，统筹设置各类机构，更注重优化职能，科学合理地配置党和政府部门及内设机构的权力，明确责任，确保自上而下的组织体系高效率运行。协同，则更加全面地涵盖了各级各类机构的密切配合，联动协调、统分结合、主次分明，既坚决维护党中央权威，维护中央集中统一领导，维护国家法制、政令和市场的统一，避免各自为政，又赋予地方政府更多自主权，更好地发挥地方的积极性，充分调动各级各部门发挥职能作用，形成合力。有了优化协同，才能真正实现高效，高效也就变得更加水到渠成。相对于效能，高效指向更明确、标准更高、要求更严，更加强调提高党和国家机构运行的效能。要通过精简优化各级各类机构，科学合理配置职能职责，简化中间层次，严格绩效管理和行政问责，改进工作方式，加强作风建设，全面提高效能，使监督监管更加有力，运行更加高效。

三、坚定不移地坚持优化协同高效原则

优化协同高效原则，是深化党和国家机构改革的一条重要原则，是这次改革的着力点，也是今后机构编制管理与改革需要长期坚持的重要原则。

首先，机构编制管理要坚持优化协同高效原则，强化党对机构编制工作的集中统一领导。改革完善机构编制工作管理体制，各级编制部门作为党委工作机关，归口党委组织部门统一管理。要在“两个统筹”上下功夫：统筹考虑各类机构设置，科学配置部门权力，明确职责；统筹使用各类编制资源，探索研究加大跨区域、跨部门、跨类别统筹调配编制的力度。要秉持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索制度创新，优化编制资源配置，提高机构编制资源的使用效率和效益。注重协调配合，善于借势借机借力，建立与组织人事、财政预算管理共享的信息平台，全面推行机构编制实名制管理。及时共享机构编制各类信息，接受各方监督。加强机构编制管理评估，严控机构编制，强化编制管理刚性约束，提升管理的科学性。严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量等规定，严肃治理“三超两乱”。完善与纪检监察和巡视巡察、审计等部门的协作联动机制，形成督查合力，加大机构编制违纪违法行为查处力度，切实维护机构编制纪律的严肃性和权威性。

其次，机构编制改革要坚持优化协同高效原则，加强党的全面领导，优化党的组织机构，确保党的领导更加坚强有力。中央、地方各级机构改革工作，要不折不扣地落实好中央的决策部署，一切工作都要在党的十九大和十九届三中全会精神指引下，增强“四个意识”，有机衔接、有序推进，既要科学设定机构，合理分工，增强合力，又要采取有效措施，防止和杜绝机构重叠、职能重复、工作重合。优化政府机构设置，合理配置宏观管理部门职能，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。深入推进简政放权，改革和完善经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护体制。一是深化“放管服”改革，把直接面向基层、面向群众，由地方实施更为便捷有效的各种经济社会管理事业下放给地方，交由基层办理，赋予基层更多的自主权；二是推进基本公共服务均等化，促进公共资源向基层延伸，向农村覆盖，向老少边穷地区和生活困难群众倾斜，实现工作重心下移、力量下沉、资源下投、保障下倾；三是精简机构，简化中间层次，实行扁平化和网格化管理，一切本着服务群众、方便群众的原则，改进服务方式，减事项、减层级、减材料、减环节、减时限，构建符合基层事务特点的简约高效的管理体制，形成自上而下的高效率组织体系。统筹党政群团机构改革，加快推进事业单位改革。统筹优化地方机构设置和职能配置，构建既有完善的顶层设计，又能完美落地见效的运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系，更好地发挥中央和地方两个积极性，调动一切积极因素，实现国家治理体系和治理能力现代化。

最后，推进机构编制法定化要坚持优化协同高效原则，依法管理各类组织机构。一是在完善党和国家机构编制法律法规建设上提速；二是加快推进政府部门权责清单制度建设，使权力清单和责任清单成为“三定”规定的基本内容，二者有机衔接，规范和约束各级各部门的履职行为。严格执行机构编制管理法律法规和党内法规，对于上级部门利用项目资金分配、考核督查、评比表彰等方式对下级机构设置、职能配置和编制配备进行“条条干预”的行为，建立严肃的追责问责机制，予以坚决整治，确保深化党和国家机构改革各项任务的顺利完成，确保机构编制管理的最大效益。