切实转变政府职能 增强统筹发展能力
——石佛寺镇推进行政管理体制改革的实践与探索

樊祥胜

河南省南阳市镇平县有个“全国特色小镇”——石佛寺镇，它不依山傍水，地理位置不优越，自然资源也不丰富，是个典型的平原小镇。然而，在这里，户籍人口5.6万，流动人口4.5万，镇区内人存在量超过15万，每天客流量在10万人次左右。石佛寺镇因玉闻名，是中国最大的玉雕产品加工、销售集散地和玉文化创意产业中心，被誉为“中国玉雕第一镇”。它先后被授予“全国重点镇”“全国特色景观旅游名镇”“联合国人居环境范例奖”“中国特产之乡先进单位”“国家文化产业示范基地”等荣誉。自2015年8月被列为河南省经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，石佛寺镇坚持以推进政府职能转变和深化行政体制改革作为增强统筹城乡发展能力、推动产业转型升级、方便群众办事的重点，走出了一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型城镇化发展之路。

一、深化行政管理体制改革，激发经济发达镇发展活力

石佛寺镇被认定为河南省经济发达镇行政管理体制改革试点镇和国家级经济发达镇以来，南阳市和镇平县坚持向改革创新要动力，抓住关键、突破重点，积极创新放权方式，优化机构设置，创新用编制度，实现了行政管理体制改革试点和经济发达镇建设的同步推进，进一步激发了经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边的辐射带动作用。

一是创新放权方式，重构基层政府的功能。简政放权是激发经济发达镇跨越式发展的核心动力。现行法律法规的授权多止于县级政府及其部门，如何向乡镇放权以完善其作为一级政府的基本功能，是深化经济发达镇行政管理体制改革试点必须突破的瓶颈。南阳市和镇平县按照“能放则放、应放尽放”的原则，根据《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（下称《意见》）和《河南省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录》，主动探索法律法规认可的授权路径，通过合法程序授予石佛寺镇城镇规划建设管理、国土资源管理、环境保护、社会治安和劳动保障等12项县级经济社会管理权限。在授予县级经济社会管理权限之后，由石佛寺镇直接管理的单位，其行政审批权由石佛寺镇负责；县派驻在石佛寺镇的机构，其主要负责人的任免，事先征求镇党委意见，并参加镇政府年度考核，对工作不力并造成严重后果的县派驻机构主要负责人，镇党委可以提出书面调整建议。同时，按照事权与财力相匹配的原则，扩大了石佛寺镇财政自主权和加大了转移支付力度，实行“核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助”的财政管理体制。石佛寺镇的支出缺口由镇平县采取一般性转移支付方式予以弥补，镇域内的土地出让金净收益县财政全额返还，镇属非税收入全额拨付给镇，镇平县招商引资落户到石佛寺镇的项目税收按县镇三七分成。镇平县重点加大对石佛寺镇的交通基础设施建设、城镇建设、环境保护与污染治理、环卫设施和公共服务设施建设的投入力度，并鼓励银行、小额贷款公司等金融、融资机构设立分支机构或网点，以改善对小企业、个体工商户和农户的融资服务。

二是优化机构设置，创设全新的基层政府架构。按照“小政府、大服务”、精简统一效能的原则，并结合乡镇政府的实际运行情况，石佛寺镇打破传统行政机构与事业单位的界限，将原有的行政机构和事业单位“三办四中心”进行了整合重组，新增社会管理服务办公室、市场管理服务中心和综合服务中心三个机构，形成“四办六中心”，实现了人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的目标。根据工作需要，镇域内成立了县公安局石佛寺镇分局、武警中队、消防中队、税务分局和工商行政管理分局，这些机构实行双重管理。派驻机构负责办理县级管理权限的业务，镇党委、镇政府对所有派驻机构统一管理，人权、事权和财权受县主管部门领导并接受镇政府的协调和监督，日常管理以镇为主。

三是创新用编制度，优化人力资源配置。经济发达镇最大的一个特点就是经济体量大，人口多，教育、卫生等民生需求多。我们与乡镇干部座谈时，听到最多的就是“小马拉大车”。石佛寺镇核定行政编制40名，现有38人；核定事业编制40名，现有36人，现有在编在职人员远远不能满足工作需要。在人员力量严重不足的情况下，在县委、县政府的支持下，石佛寺镇建立和完善了以事定费的财政投入与购买服务机制，对于需要的特殊岗位，政府以购买服务的方式予以解决。

“扩大经济社会管理权限、建立简约精干的组织架构、建立务实高效的用编用人制度”等，是此次《意见》提出的改革任务，这些任务是对现有行政管理体制的调节，主要目的是让经济发达镇拥有一些更高的行政管理权限，为当地经济社会发展服务。我们在调研中发现，当前如果按照《意见》逐条落实改革任务还存在一些困难，即便是县一级谨慎有序推进，仍存在一系列困难。这体现在：在权力下放和承接方面，还存在“该放不放”“放了接不住”的问题，一些想要的、有利于乡镇发展的行政权力，如市政执法权、环保执法权等没有下放到镇。此外，权力下放存在着系统性和关联性，受镇政府工作人员力量、专业知识结构及工作经验等因素影响，镇政府即使承接住了部分县级管理权限，在运行中也存在很多困难。例如，生态环境保护、城市管理等方面的权限，因专业性较强和需要配备专业的人员及设备，在短时间内镇政府很难具备这些条件并独立行使这些职权。随着玉雕产业、旅游观光业的快速发展，石佛寺镇的常住人口和流动人口快速增加，镇政府所担负的社会事业发展、生态环境保护、安全维稳等任务越来越重，原来的机构设置和编制配备情况与现行任务远远不相适应，导致干部疲于应付，分身乏术。而且近年来，石佛寺镇因产业转型升级较快，每年用于产业发展、城镇建设和防恐维稳等方面的资金缺口较大。

对此，基层干部建议应建立乡镇（街道）事权清单制度，赋予与乡镇（街道）履行事权相匹配的财力。同时，凡是下放的管理权限应事先充分征求乡镇（街道）意见，列出详细的放权目录，明确县（区）职能部门和乡镇（街道）的职责，确保权限及时下放、规范承接、有序运转。在人员编制方面，按照党的十九届三中全会提出的“统筹使用机构编制”要求，根据经济发达镇管理任务的需要，可适当增加人员编制，所需编制从所在县（区）的乡镇或县直编制总量内调剂解决。此外，可以鼓励经济发达镇探索公益性职能的有效实现形式，实行养事不养人、政府购买服务的财政投入机制，采取灵活的用工形式，可在县级机构编制部门核定的编制外用工总额内聘用编外用工人员。进一步明确财政奖励办法，财政超收部分可由县财政全额返还经济发达镇，既作为一种激励措施，同时又为试点镇发展提供有力的财力保障。

二、发挥自身独具特色的优势，促进经济发达镇转型升级

“特色立镇、产业兴镇、旅游活镇”是石佛寺镇的发展理念。近年来，石佛寺镇始终坚持产业升级、产城融合、城镇提质、美丽宜居的新型城镇化建设理念，统筹各种生产要素，完善集镇功能，改善宜居环境，提高生活品质，实现三产融合发展，走出了一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新型城镇化发展之路。

一是项目建设增动力。产业升级需要项目发展的强大支撑，石佛寺镇按照“玉都、绿城、水乡”的建设思路，在项目建设中坚持做大、做强与做优相结合，努力推进产业结构调整和转型升级。在玉文化产业发展、城镇建设、旅游、三产等方面与大企业对接，落地一批重大合作项目，为镇域经济发展注入后劲。围绕集镇基础设施建设、玉文化产业发展等谋划项目，建立项目库，形成梯次跟进、滚动发展的项目建设格局。在以玉文化特色商业区建设为载体方面，累计投资90多亿元，推进玉文化博物馆、“天下玉源”玉料市场、国际玉城、华夏玉都、新型高端购物中心、粤港文化创意产业园和电商产业园等项目建设，玉文化产业提档升级的硬件环境进一步提升，产业发展的根基进一步夯实。在基础配套上先后投资5000余万元，造林、铺绿，建设贯通赵河两岸的玉城大桥，修建玉城大道、滨河“三园”，建设赵河三级、四级橡胶坝，新建垃圾中转站4个、垃圾处理厂1个。如今，石佛寺镇河东是楚风汉韵的明清仿古建筑，河西是流光溢彩的现代化都市，长达13公里的“U”形玉雕长廊和各类景点疏密有致，浑然一体。该镇已成为环境优美、配套完善、功能齐全的现代化城镇。

二是产业升级强实力。特色鲜明的产业是石佛寺镇名扬全国的名片。近年来，石佛寺镇不断丰富发展内涵，扩展发展外延，使产业发展业态成熟、规模宏大、种类繁多，现有13个玉雕专业村、10大玉雕专业市场，各类玉雕加工企业（户）1万多家，门店3000多家，摊位4万余个，从业人员7万多人，年产销玉雕产品2300多万件，年交易额400余亿元。玉文化产业持续发展，给当地群众带来了丰厚的回报，但随着经济发展进入新常态，制约经济发展的因素日益增多，玉文化产业的创新、升级和转型就显得空前迫切。在政府的积极引导下，石佛寺镇充分发挥企业、科技、互联网等因素的力量，集中整合发力，走出了一条产业升级转型的可持续发展新路子。石佛寺镇强力实施“互联网+”战略，玉产业与互联网、电商经济融合迅速，以真玉天地电商孵化基地为龙头，举办南阳市电商发展论坛，“玉商通”开市运营，成立阿里巴巴农村淘宝镇平服务中心、玉雕电商协会，创建省级电子商务示范区，提升传统玉雕产业的竞争力，催生产业发展新业态。电子商务异军突起。石佛寺村、贺庆云村被称为“淘宝村”，全镇电商企业6800余家，线下O2O体验店及规模化电商企业43家，货运物流企业37家，年交易额200余亿元。石佛寺镇通过专业玉雕加工学校教学、师徒传帮带、玉雕大师工作室引领，夯实玉雕人才基础，形成了老、中、青梯次人才队伍。现有国家级玉雕大师25名、省级玉石雕刻大师282名，联合国教科文组织授予的“中国民间艺术美术家”称号者2名，“中国水晶雕刻第一人”“中国非物质文化遗产继承人”都出自这里。在力促产业升级的同时，石佛寺镇还积极构建以玉雕为主、其他珠宝古玩为辅的旅游工艺品批发基地，形成了集原料交易、创意加工、精品展销为一体，产学研相衔接、游购娱相融合的全产业链。

三是民生投入注活力。改善民生成为建设经济发达镇的出发点和落脚点，人居和谐、宜居宜业给群众带来满满的幸福感。石佛寺镇突出科学规划的示范引领作用，以“六规合一”为基础，聘请专业团队进行了全镇总体规划、国家5A级景区旅游规划和特色商业区规划修编提升，确保集镇建设科学、有序进行。以打造中国玉雕第一镇、全国魅力古镇、国家文化产业示范园区、国家特色小镇为目标，坚持“产城一体、城乡并举、旅游带动、文化提升”的发展模式，在城镇建设上，注重在历史传承中发掘城镇特色，按照“镇当城建、镇当城管”的理念，对镇区农民自建房屋停批停建，按照公开挂牌、集中规划、统一配套的模式，进行高标准打造、高品质建设。石佛寺镇全面启动和推进上下苏庄棚户区改造项目和粤港文化产业园、新型高端购物中心、博物馆广场、污水处理厂及其主管网等项目建设，镇区面积从2.3平方公里迅速扩大到8.6平方公里，城镇化率达到52%。石佛寺镇将管理融入日常工作中，坚持“建管并重、重在管理”的方针，设立严管街，加大执法力度，深入开展联创工作，不断优化城市发展环境、提升城镇美誉度和影响力。同时，强化配套，完善功能，累计投入资金3亿余元，实施了“一河两岸”提升工程，对河道进行清淤，对两岸进行高标准绿化、亮化，建设亲水平台及水幕电影，对镇区内15条道路、2座桥、3个公园和1个中心广场进行高标准改造、提升。市政部门对主要干道经营秩序、车辆摆放和卫生环境定期进行集中整治，并强化对沿街的招牌、广告、亮化的监督，保持整洁有序的城镇环境。目前，该镇餐饮网点近200家，大小宾馆、客栈近110家，发往南阳、北京、新疆等地的长途大巴车10余辆；镇区医院、学校、银行网点、公园及休闲健身场所齐全，道路交通及停车设施完善便捷，公安分局、武警中队、消防中队等机构健全，公共服务设施完善、服务质量较高，教育、医疗、文化、商业等服务实现了农村地区全覆盖。

三、优化政务服务和创业环境，推动经济发达镇持续发展

为进一步激发经济发达镇的内生动力，充分发挥其对周边的辐射带动作用，石佛寺镇高度重视社会管理与服务，从理顺权力运行关系入手，不断在提高为民服务水平和公共服务效率上下功夫，较好地抵制了低效和腐败的滋生。

一是创新社会管理方式，提升社会治理实效。管理创新是推进基层政府提速增效的内生活力。石佛寺镇坚持流动人口、出租屋、群防群治和社会管控“四项机制”，持续完善以人防为基础、物防为保障、技防为支撑的“三防”体系建设，统筹综治、公安、法院、司法等部门力量。第一，织精信息网，夯实管理服务工作基础。石佛寺镇聘请专门公司开发软件，建立居民综合信息服务平台。按照以房找户、以户找人的办法，对辖区内的人口居住信息进行逐项采集录入，为开展网络化服务管理奠定基础。对流动人口、特殊人群实现了动态化录入、精确化管理，提高了对社会大局的掌握能力，维护了基层平安稳定。第二，织密平安网，探索社会平安建设新机制。石佛寺镇投资2300万元，在镇区安装视频监控探头1200余个，基本实现了重点区域全覆盖、无死角，做到了探头站岗、鼠标巡逻。同时，组织镇、村巡逻力量高频率实施巡逻，与武警、公安交叉错时巡逻，无缝对接，初步形成了人技结合的治安防范体系，群众的安全感得到大幅度提升。第三，织细服务网，探索基层便民服务工作新机制。石佛寺镇建立了23个便民中心，建立了爱心志愿者服务队等，并通过对各单位的资源整合，实现了一中心办公、一站式办结、一条龙服务，提高了群众幸福指数。第四，织畅舆情网，探索基层矛盾调解化解新机制。石佛寺镇开通了微信平台，建立了社情民意即时上报机制、问题分类处置机制、矛盾化解机制等，实现了社会治安综合治理网格化、精细化和信息化。镇内两级综合信息平台和微信公众号、手机APP实现了“互联网+综治”，对各网格的居民信息、房屋信息等基础信息进行采集归档、实时定位，实现了“以人找房、以房找人”；运用文字、图片等多种形式，对各类突发事件及时全方位上报；对民众信息采集，对苗头性、倾向性、系统性问题，统一收集研判、问题分级分类把控。建立网格化治理机制，全镇设1个一级网格、23个二级网格、272个三级网格，每个二级网格设网格长、信息管理员、矛盾调解员各1名，每个三级网格设管理员1名，各级网格按照职责分工，基本实现了对全镇人员家庭情况、人员类别、区域设施、隐患矛盾的“四清”和涉恐涉暴信息、安全隐患及不稳定因素、外来人员流入、居民房屋出租、公共设施损坏的“五必报”等，极大地提升了社会综合治理能力。

二是提高为民服务能力，树立良好的政府形象。结合产业结构调整和转型升级不断加快的实际，石佛寺镇探索决策权、执行权、监督权既相互独立又相互促进、既相互制约又相互补充的“前台+后台”的运行机制。“前台”为镇综合执法队和便民服务中心等“窗口”机构，直接面对社会服务；“后台”则是经过整合设置后的镇政府相关职能机构，履行政策指导、政令传递、监督问责等内部行政功能，主要行使决策权、监督权。简化审批服务环节，需上报省、市审批核准或备案的项目，由石佛寺镇负责预审后，统一报县主管部门转报；其他项目由石佛寺镇办理预审，县主管部门简化程序予以审批、核准或备案。在国际玉城建立镇综合服务中心，整合民政、农房、土地、劳动保障、信访等24个部门，相关工作人员集中办公。所有下放、委托的行政审批和服务事项，一律进入综合服务中心，实行“一条龙服务、一站式办结”。

深化综合执法改革是深化党和国家机构改革的重要内容，随着经济社会发展和属地管理逐步精细化，乡镇政府管理的事务越来越多，重心前移，容易产生多头执法、重复执法，导致效率低下。为此，镇平县首批下放住房建设、规划和城镇管理等12项监督管理和行政执法权，石佛寺镇以县级赋予的部分执法主体资格为前提，与县职能部门建立行政执法联动机制，在镇域范围内实行综合执法。

三是积极推进配套改革，营造良好的市场环境。深入推进经济发达镇行政管理体制改革是一项系统工程，需要各方面的改革措施综合配套、统筹推进。为此，镇平县在建设用地和金融信贷方面加大对石佛寺镇的支持力度。县政府每年在新增建设用地计划指标中，安排一定数量给石佛寺镇使用。石佛寺镇急需的建设项目，列入B类重点项目（市重点项目），并安排一定比例的配套资金给予支持。同时，镇平县还注意提升试点镇承载能力。石佛寺镇对总体规划修编或调整，推行多规合一，规划建设占地1360亩的粤港文化产业园区，大力发展以玉雕为主的特色产业；完善镇内道路交通、给水排污、垃圾处理、燃气供热、园林绿化等基础设施建设，加强市政设施维护、环卫保洁等工作，健全运行、管理和维护机制。此外，还完善了基层四项基础制度。石佛寺镇完善基层民主科学决策制度，深化拓展“四议两公开”工作法，研究制定基层民主科学决策制度、基层矛盾调解化解制度、基层便民服务制度、党风政风监督检查制度，使决策更加科学合理。