生态环境损害赔偿制度研究
——兼论其与环境公益诉讼的衔接

李 晖，杨 雷

自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)以来，有关的7个试点省份已就相关工作展开了卓有成效的实践，并取得一些阶段性成果。如江苏省政府首次与江苏省环保联合会以原告身份提起生态环境损害赔偿诉讼；贵州省一家律师事务所参与当地环保部门同污染企业之间的磋商，达成协议，请求人民法院进行司法确认；山东省的环境主管部门同八家污染责任企业磋商，在三家达成协议、五家无法取得一致的背景下，拟对相关主体提起生态环境损害赔偿诉讼等等，不一而足。然而，在仔细分析对比后发现，尽管相关试点工作开展得如火如荼，政府宣传也为改革造势不少，我们还是遗憾地发现，在过去的近两年时间里，相关案件的数量不过三起〔1〕，远不如检察机关提起环境公益诉讼时的场景火爆。究其原因，恐怕还是要从我国生态环境损害赔偿制度的固有缺陷和矛盾入手，展开分析。

一、《试点方案》的形成及其引发的争议

笔者以为，我国之所以大力推行生态环境损害赔偿制度改革，主要出于以下几个方面的考虑：一是生态环境利益本身具有二重性，即兼具生态价值与经济价值的内涵，而过去我国的相关环境损害赔偿制度更侧重于从弥补其经济价值的损失入手，往往忽略了对其生态价值层面的损失进行评估和追偿。一定程度上，这也是造成现今环境问题愈发突出的原因之一。故试点方案中明确提到“本试点方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。”二是相关索赔主体的缺位。我国《宪法》及《物权法》等法律规定了矿藏、水流、海域、城市土地、野生动物等属于国家所有，并在农村和城市郊区的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等方面设定了国家和集体的二元所有权。*张宝：《生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析》，载《法学论坛》2017年第3期。根据环保部有关负责人解读，宪法、物权法等相关法律规定了国家所有的财产即国有财产由国务院代表国家行使所有权，但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定，故需由国务院授权省级政府提起生态环境损害索赔要求。*新华社：《破解“企业污染、政府买单”困局——环保部有关负责人解读〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉》，http://news.xinhua—net．com/fortune/2015—12/03/c_1117349597.htm.三是域外移植。很明显，《试点方案》提出的改革措施明显受到域外经验尤其是美国做法的启发，即政府机构可以基于公共环境(资源)受托者的管理权、所有权或者控制权针对自然资源或者生态环境损害提起诉讼，要求责任人赔偿修复费用、过渡期损失和评估费用。*王树义、刘静：《美国自然资源损害赔偿制度探析》，载《法学评论》2009年第1期。四是希望实现同环境民事公益诉讼的有效衔接。有学者认为，鉴于生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度之间在适用范围上的“高度契合”，完全可以依靠整合责任性规范、协商性规范、参与性规范、评估性规范和配套性规范等方式，实现二者的对接。*程多威、王灿发：《生态环境损害赔偿制度的体系定位与完善路径》，载《国家行政学院学报》2016年第5期。《试点方案》实施以来，引发了广泛的争议。

(一)国内法层面的争议

通过上述内容不难看出，生态环境损害赔偿制度的亮点之一，便是由省级政府作为起诉主体，对造成生态环境系统破坏及不利要素改变的违法主体进行索赔。简单来说，支撑这一制度的理论依据在于国家对于自然资源的垄断，即通过国务院授权省级政府的方式，由其代表国家行使生态价值损失的索赔权。笔者以为，此处必须明确四个问题：

一是《宪法》及《物权法》中对相关自然资源所有权所做的概括性规定能否当然作为省级政府提起生态环境损害赔偿之诉的法律依据。关于这个问题，中国海洋大学的徐祥民教授曾一针见血地指出，“自然资源属于国家所有既不是自然存在的现象，也不是宪法给国家设定的目的，而是用以实现国家目的的手段，它的价值主要是工具性的”。*徐祥民：《自然资源国家所有权之国家所有制说》，载《法学研究》2013年第4期。事实上，《物权法》第四十八条中关于自然资源国家所有权的规定，其灵感来源于我国《宪法》第九条。但笔者认为，《宪法》中关于自然资源归国家所有的表述更多的表现为一种价值性的宣誓，而非某种实体权利的授予；与其说是在强调国家对于自然资源享有如同民法上的占用、使用、收益、处分等权能，莫如说意在凸显一种国家对于公民承担的生态环境保护义务。而在现实生活中，正是通过这种国家垄断影响国民基本生存条件和社会福祉的自然资源的方式，排除了私人垄断自然资源可能给人们造成的社会不公甚至生存危机。此外，适用条件上，在生态环境损害能够涵摄自然资源损害，而自然资源损害不足以完全反向涵摄生态环境损害的前提下，将二者简单等同，是否存在逻辑不周延之嫌，亦值得商榷。

二是依此构建的生态环境损害赔偿之诉究竟是如《试点方案》所称的对生态价值损失的权利追索，还是仅仅表现为一种经由客体物反映其经济价值损失的反射性利益。笔者以为，后者是肯定的。事实上，自上世纪六十年代以来，学界就一直为难以将生态系统及其要素客体化为民法上的物而困扰，为此甚至创设出了“环境权”这一为传统法律权利体系所不容的新概念，以期实现对生态环境权利追索的于法有据。遗憾的是，当相关主体请求具体环境权利的实现时，却发现自己再度陷入了以往对人身、财产权利追索的窠臼，即还是围绕其经济价值利益而展开。从人类社会发展的历史进程上看，一定程度上说正是因为人们更多地关注了生态环境利益中的经济价值，忽视其生态价值，才导致了现今生态环境的严峻形势。新生的生态环境损害赔偿制度也面临着同样的难题，即如何避免环境治理领域的“权利依赖”*刘卫先：《我国环境法学研究中的路径依赖及其克服》，载《政法论丛》2016年第5期。加剧生态环境的破坏。

三是这种对生态价值功能毁损的修补与恢复能否通过提起一般民事赔偿诉讼的方式得以实现。对此，笔者持否定观点，理由有三：一是民法上的损害赔偿通常表现为一种对私权利的救济，如人身权、财产权遭受不法侵害，要求予以赔偿；生态环境损害赔偿则旨在救济遭受损害的生态利益或环境公共利益，其救济效果将归属于不特定的公共群体，这是一般民事赔偿所不具备的。二是民法上强调的恢复原状，其意在使遭受不法侵害的物之利益或其他民事权利恢复圆满状态，对其中无法恢复原状而产生的损害赔偿费用则旨在填补受损的利益空缺；生态环境损害赔偿制度中的修复生态费用，其用途则是确定的，即修复已受损害的生态环境利益，其意义并不在于实现对无法修复的生态系统和环境利益的金钱赔偿。三是民法上的恢复原状与损害赔偿，其表现为一种完全恢复的可能和相对确定的责任救济。即造成相关损害的民事责任承担者是较容易确定的，且通过这一责任主体忠实、勤勉的努力是有望实现对受损权利的完满恢复的；生态环境损害赔偿的责任主体则往往是多元的，相对较难确定，且真正实施生态修复、环境治理的常常是作为公共权益代表的政府机关或职能部门、社会团体。同时，生态环境系统及相关环境利益的修复是很难达到“恢复原状”的程度的。原因在于，各项环境要素常常表现为一种不断变化的物质循环、能量流动、信息传递状态，故对其自身的修复有着特殊的标准和要求。

四是这种由省级、市地级政府及其指定的部门或机构提起的赔偿之诉与环境民事公益诉讼之间在法理依据上究竟有何区别。有关民事公益诉讼的理论基础争论大致可以分为两类，即“环境权说”与“法定诉讼担当说”。*同前引[5]。概言之，前者认为，提起环境民事公益诉讼的依据在于公民享有的一种对良好环境的实体请求权；后者则认为，公民提起相关诉讼所依赖的并非什么虚妄的“环境请求权”，而是表现为一种诉讼程序上的法定担当，其本质是一种诉讼实施权。上述两种观点分别从不同的视角，揭示了环境民事公益诉讼制度理论依据的两个侧面，即“归属主义”和“代表主义”。前者由于学界对于“环境共有物即环境公益为全体人类所共同享有”达成的共识，以及“环境权入宪”等立法活动的渐次展开而享有越来越宽泛的话语权；后者则得益于2014年《环境保护法》第58条的修改而获得了法律上的支持，也拥有较大的话语权。

至于生态环境损害赔偿制度的法理依据，笔者以为，其既不同于“环境权说”，也不完全等同于“法定诉讼担当说”。如前所述，由省级、市地级政府及其指定的部门或机构代表国家提起的损害赔偿之诉，与其说是在强调国家对生态自然资源的所有权，莫如说其意在凸显一种国家对公民承担的生态环境监管和保护义务，在性质上更接近于一种“公共信托”。尽管持“环境权”论者大都习惯于将美国学者萨克斯于1969年发表的《美国环境损害的法律救济: 法院的角色》一文视为其法理渊源，但萨克斯显然没有系统阐述环境权学说。如果说萨克斯的报告与权利学说有关的话，那么，他向日本学界传授的是政治学和宪法学理论中十分浅显的公民管理参与权。*徐祥民、宋宁而：《日本环境权说的困境及其原因》，载《法学论坛》2013年第3期。

(二)比较法层面的争议

与早年间引进民事公益诉讼类似，生态环境损害赔偿制度的实施也在一定程度上受到了美国经验的启发。无可否认，作为环境治理先进国家的美国，在诸多环保法制建设领域走在我们前面。但必须明确的是，抛开环境治理本土化研究的重要性不谈，即便是法律移植也应当充分考虑两国在法律体系和法治文化上的异同。其中最为显著的一点是，美国经由其多年的普通法系传统形成了一种“笃信司法”的文化特质，即由于普通民众对于政府并不存在一种普遍信赖的文化心理，美国在法律体系上不承认行政法作为一个独立的法律部门，因而也就不存在一部系统的行政程序法典。当执法部门认为行政相对人的行为构成对法律的侵犯时，尽管其有权做出行政处罚，却只能通过提起执法诉讼的方式进行。反观我国，自古以来便奉行行政与司法合一的传统，抛开这一制度的弊病不谈，我国的社会治理结构已经习惯于由行政机关主导并发挥积极作用的一整套管理模式。倘若简单的以“公众参与”、“环境民主”为名，照搬套用根本不符合我国环境治理实践历史的所谓“经验”，其结果只能是邯郸学步。

二、生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的通病

(一)行政机关职能错位

众所周知，现代国家治理体系强调立法、司法、执法的三权分工，而上述三者又分别通过能够代表一国民意的泛代议制机关(如议会)、最高法院、中央政府三大机关共同行使。其中，政府作为法律实施主体和履行行政管理职能的国家机关，随着现代社会行政权力的扩张及社会矛盾的进一步复杂、尖锐化，承担着越来越广泛的职能，以至于在许多国家出现了一些集行政与司法职能为一体的准司法机构。然而，必须指出的是，行政权与司法权二者之间天然的界限与差异并未因为这些新型管理机构的出现而产生明显的变动。事实上，行政权力由于其主动性与高效性，在环境修复与污染治理过程中具有无可比拟的先天优势。当出现可能导致环境污染或已经产生一定环境损害结果的情况时，作为赔偿权利主体之一的省政府，其所拥有的庞大资源(包括完整的环境监测数据、精干的执法人员、充足的经费保障等)，能够保证执法部门及时有效地预防或制止污染主体进一步实施损害环境的违法行为，防止损害结果的扩大；同时，其所掌握的种类繁多的行政处罚、行政强制等职权，也足以保证相关惩治与修复工作的顺利展开，而无须另辟蹊径采取司法救济的手段。总之，如果让本属于执法机关的政府更多地扮演着申请司法救济主体的角色，极易导致政府环境监管权与索赔权的混淆，不仅使得政府职能定位不清，还把本就繁重的环境治理工作变相地推给了本就势力单薄的司法机关。须知，一旦进入司法程序，许多原本简单的处罚案件经由诉讼程序又会变得纷繁复杂、旷日持久。

此外，由于政府监管职能与索赔职能的混淆错位，法院渐次成为污染治理的执法中心，原本在环境执法过程中就普遍存在的执行难等问题，又会因法院执行力量的不足而被放大。同时，诉讼的相对性决定了起诉主体在选择被告时往往具有一定的主观理性偏好，即被起诉的往往是某些容易承担败诉结果的特定企业。而那些背景强大、实力雄厚的污染企业则可能由于起诉方的审时度势、司法机关的被动低效而幸免于难，造成明显的市场不公。这些都不利于环境治理的大局。

(二)重复处罚普遍存在

笔者以为，从理论上说，目前试点的生态环境损害赔偿制度与正式颁行的环境民事公益诉讼，已足以涵盖因生态系统功能退化、环境要素不利改变、自然资源不当开采等引发的生态环境损害，即二者在适用范围上已基本实现无缝对接，并共同构成了一张结构严密、环环相扣的“索赔法网”。然而，制度设计者在为环境违法行为构建重重法网的同时，却在无形中忽略了一项基本的现代行政法治原则——一事不再罚原则。依据现行法规定，环境违法者情节严重的，应负担相应的刑事责任(包括一定期限的限制人身自由刑及罚金)；情节不足以适用刑罚的，也应当缴纳一定数额的行政处罚金，并承担相应的民事责任。尽管一事不再罚原则并非当然适用于法律责任竞合的情形，例如，污染者承担了刑事责任后仍可要求其承担一定的附带民事责任，但由于生态环境损害赔偿中的生态价值损失难以准确评估，且对据此做出的行政或诉讼行为缺乏有效的法律监督，现实中常常出现某些企业既承担了刑事责任，缴纳了行政处罚金，又被相关诉讼主体以各种名义反复起诉索要赔偿的情形。*同前引[1]。

(三)司法机关自由裁量基准的缺失

生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度的第三项通病，即为自由裁量基准的缺失。在2017年5月23日召开的环保部例行新闻发布会上，环保部科技标准司司长邹首民表示，截至目前，我国已累计发布国家环保标准2038项，其中现行标准1753项，依法备案的现行强制性地方环保标准达到167项，但仍存在一些问题，包括部分标准制度修订项目进展滞后等。*http://www.1caixin.com.cn/yw/36151232.html.在环境污染治理领域，有关环境标准制度的规定，不仅具有技术性规范层面的科学意义，还具有确认和识别环境利益是否受损的功能意义。此外，借助该项标准相关环境执法与司法部门便能直观地判断污染主体的行为是否构成环境法意义上的违法行为，并以此作为衡量其违法性程度的重要指标。事实上，在实践过程中公益诉讼的主体往往需要承担天价的鉴定费用，方能证明环境损害结果与违法行为之间的因果关系；而环保法庭在审理相关案件时也面临着裁量权过大、诉讼双方不服判决的风险问题。此时不难发现，环境司法裁量基准制度的缺失，正是上述两项问题产生的直接原因。

三、生态环境损害赔偿制度理论和实践问题的解决之道

(一)厘清法理关系

将厘清法理关系置于首位，原因在于人们对于某项事物的认知和分析方式，决定了之后一系列的理性活动，当然也包括规范行为。传统的法理规范和解析范式发展至今，面临着一个两难的处境，即面对环境治理问题，是坚持传统的主客二分及人类中心主义传统，还是转向打破主客二分体系，接受生态中心主义的洗礼。正如西南民族大学的苟正金先生所言，当代环境理论争议的焦点多停留于理论理性层面，而忽视了实践理性层面的发展。*苟正金：《实践理性视阈下的环境法哲学体系》，载《现代法学》2017年第3期。从而导致了生态中心主义论者在否定主客二分体系的同时，依旧借助于传统的思维工具构建所谓的“新型环境权利”，而人类中心主义论者则执着于批判对方的漏洞而忽视对传统法律分析范式进行改进的尴尬局面。此种理论理性层面的消极影响还体现在环境权论者与环境义务论者之间：前者在强调环境公民权利时，似乎并未意识到正是由于这种对法律权利路径的过度依赖放大了市场的外部性问题，加剧了环境污染；后者则在强调整体主义的道路上渐行渐远，殊不知整体主义的过度宣扬势必与近现代强调个人民主、权利本位的法律文明背道而驰，有开历史倒车之嫌。

有鉴于此，生态环境损害赔偿制度在选择其法理依据及分析范式时，不能走“一边倒”的老路，而是应当沿着实践理性的道路，从争论双方共同认可的“可持续发展”的环境道德理念出发，通过国家授权相关主体代为承担对公民的生态环境保护义务的方式，实现对破坏生态系统的修复和不利环境改变的矫正。必须明确的是，此种对于违法主体的索赔诉讼，其意义既不在于恢复所谓“国家所有权”的完满状态，也不在于什么“公民环境权”的单向延伸，更不是单纯的对非法律价值主体的生物进行“义务救赎”，而是作为法律价值主体的人类，为实现与自然的和谐共处及可持续发展，维护环境法的秩序价值和正义价值而进行的法律救济行为，其本质是一种监管型的矫正行为。

(二)明确政府法律职责顺位

由最新发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)可知，2018年1月1日起在全国试行的生态环境损害赔偿制度中，赔偿权利主体为省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)及其指定的部门或机构。也正因如此，政府及其环保主管部门职能错位的弊病才在无形中被进一步扩大了。尽管《试点方案》的初衷是，由国务院授权省级、市级政府对造成生态系统退化、环境要素不利改变的违法主体进行索赔诉讼，意在实现对受损生态价值的量化评估与修复，或在无法修复的前提下收取一定数额的替代赔偿金，从理论上看似乎与政府的环境执法职能并不冲突，但从实践反馈上看，实施效果却并不如意。一方面，部分地方政府的行政首长急于向上级行政机关展示其所谓“政绩”，对一些本可以通过环境行政执法行为予以制止甚至预防的污染行为佯装不知，等到该企业已造成严重的生态环境损害后果时才向法院提起诉讼，由此造成了大量的行政、司法资源浪费，也贻误了最佳治理时机。另一方面，鼓舞了部分地方政府行政部门中懒政不作为的不良风气，在将环境治理的执法任务逐渐推移至法院的同时，也将实际操作中的执行难等问题一并抛给了司法机关，使其承担与其自身力量完全不相符的职能重负。

故而，笔者以为，为纠正这些乱象，必须在生态环境损害赔偿制度中明确省级、市级人民政府的职能顺位。即环境行政执法职能具有优先性和第一性，只有在环境执法部门已尽到其应尽的环境管理职责的前提下，方可允许地方政府提起损害赔偿之诉，且这一过程应受到行政监察机关与地方环保组织的监督(例如后两者可以通过对省级、市级政府提起环境行政公益诉讼的方式进行监督)。此外，当省级、市级政府提起生态环境损害赔偿之诉时，可以参考某些民事环境公益诉讼中的相关制度，如规定应将达成的和解协议公告、不得以达成和解协议为由申请撤诉等。

(三)必要的生态环境损害赔偿制度建设

1．构建以环境质量改善为核心的生态环境诉讼体系

2016 年 3 月 16 日，十二届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》明确提出，在“十三五”期间，要以提高环境质量为核心，以解决生态环境领域突出问题为重点，加大生态环境保护力度，提高资源利用效率，为人民提供更多优质生态产品，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。*参见《“十三五”规划纲要全文发布绿色理念成未来5年发展主基调》，载《中国环境报》2016年3月21日第1版。由此拉开了我国环境法制转型的大幕，即从传统的污染防治型治理模式向以改善环境质量为核心的现代治理模式的转变。在此，笔者想要指出的是，这种以环境质量实质改善为核心和目的的法制转型不应仅仅停留在环境实体法层面，事实上，作为公法的程序法体系，尤其是在生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼领域，恰恰可以成为此种新型环境法制从制定到适用的重要桥梁。试想，若能将改善环境质量的治理理念引入生态环境损害赔偿制度的构建思路中，实现与新型环境实体法的有效衔接，将在很大程度上消解传统环境诉讼中存在的“赔而不治”、“专款不专用”等弊病，达成环境质量实质改善的法律目的。

2．建立系统完整的环境司法裁量基准制度

环保部发布的《国家环境保护“十三五”科技发展规划纲要》明确提出，将针对我国环境基准研究中的关键科学问题，综合消化吸收国际环境基准制定的成功经验和成熟方法，结合我国的实际环境特征和管理需要，研究适合我国基本国情和区域特征的环境基准理论与方法学体系。*http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201611/t20161121_367896.htm.如前所述，建立系统完整的环境基准制度不仅对于强化环保应用基础研究、促进环保科学决策具有重大意义，也是环境执法部门与相关司法工作人员识别和判定行为人是否构成环境法上的违法行为及其程度如何的重要依据。然而在现实中，环境民事公益诉讼制度的运行几乎是脱离环境法律规范的，突出表现在其选择以抽象的“损害社会公共利益”而非环境违法行为作为法院判定是否支持其赔偿请求的依据。从《改革方案》的表述上看，生态环境损害赔偿制度也存在类似的问题，即围绕如何救济受损的生态环境或修复费用的承担而展开，忽略了对环境守法行为重要性的强调。相信在建立系统完整的环境基准制度后，这些问题都将得到妥善解决。

3．完善生态环境诉讼磋商机制，规范司法确认

尽管最新发布的《改革方案》已明确了生态损害赔偿诉讼的磋商前置及司法确认制度，但是此概括性的规定和过于偏重私法路径的主流论调，仍未能就政府主动磋商行为之法律属性给予恰当阐释，从而无法为生态损害赔偿磋商制度的立法设计提供坚实的理论基础。*黄锡生、韩英夫：《生态损害赔偿磋商制度的解释论分析》，载《政法论丛》2017年第1期。以协商行政为视角，生态损害赔偿磋商制度实质上是一种行政机关借用私法领域的协商与填补机制来维护环境公益的行政权行使之新样态。*同前引[15]。笔者以为，基于这种特殊的二重法律属性，在完善磋商机制过程中应力求实现公益与效率两大价值的有机统一。具体而言，在主要涉及环境公益等实体权利处分的诉讼环节，应基于“行政控权”原则对其自由裁量权予以合理限制，如要求协议公开、公众参与、第三方评估等；而在纯粹的程序性诉讼环节，则应强调效率优先。理由在于，生态环境损害赔偿之诉的主要目的不同于一般的民事赔偿诉讼，其特有的“修复生态系统”、“防止环境要素不利改变”等功能，决定了其对诉讼效率有着更为迫切的需求。由于涉及环境公益，修复和治理的工作开展得越早越好，因此，可以适当借鉴如民诉上的司法确认制度，并进一步加以完善。即经由具备一定资质的调解机构调解并达成协议后，即可交由法院进行效力确认，以期实现纠纷的合法、高效解决。

四、生态环境损害赔偿与环境公益诉讼的衔接

必须指出的是，笔者此处所称的“衔接”，并非仅指生态环境损害赔偿之诉与环境公益诉讼之间的简单对接。质言之，这种衔接是结构性的，具有重构环境治理模式的重要意义。为达成科学治理生态环境破坏与污染的目的，笔者主张建立由四层“基石”构筑的现代环境治理诉讼体系：第一层为刑事附带民事诉讼与环境侵权诉讼；第二层为生态环境损害赔偿诉讼与一般行政诉讼；第三层为环境行政公益诉讼；第四层为环境民事公益诉讼。需要特别说明的是：

第一层中的刑事附带民事诉讼，是指被告人因触犯与环境污染相关的罪名而被检察机关提起刑事诉讼，倘若给国家或集体财产造成重大损失而受损单位又怠于行使索赔职权时，可由检察机关代为提起刑事附带民事诉讼要求赔偿。*参见2013年1月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释(2012)21号)第142条。据统计，2014年1月至 2016年6月，全国法院共审结涉及污染大气、水、土壤等环境犯罪和破坏土地、矿产、森林、草原以及野生动植物等自然资源犯罪的一审刑事案件37216件。*刘子阳：《最高法发布环境资源审判白皮书4年审结环资案55万余起》，载《法制日报》2016年7月28日第3版。然而，自2015年1月1日《环境保护法》实施以来，尽管有关“社会组织”提起的环境民事公益诉讼多获得胜诉，但相关案件多经过刑事审判，且均因人民检察院在提起公诉追究被告刑事责任时，未通过督促有关生态环境资源管理部门提起附带民事诉讼或者人民检察院提起附带民事诉讼途径，履行维护救济包含国家财产、集体财产在内的“环境公共利益”职责，从而留下了“环境公共利益未获得救济”的尾巴，也给“社会组织”增加了提起环境民事公益诉讼的“机会”和负担。*罗丽：《我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策》，载《中国法学》2017年第3期。为弥补这一不足，笔者建议，在有关环境违法行为同时触犯刑事规范时，应通过督促有关生态环境资源管理部门或检察机关提起刑事附带民事诉讼的方式，先行追讨其对国家、集体所有自然资源经济价值层面的损失。以期提高救济效率，节约司法资源，并为下一步追讨其生态价值层面的损失、实现新旧制度的衔接创造有利条件。

第三层中的环境行政公益诉讼，是生态环境损害赔偿与环境公益诉讼二者衔接的关键。原因有二：一是我国目前的环境民事公益诉讼大多表现为一种对环境行政执法的补充，但这种“补充”主要是责任意义上的，即让被告承担更多的法律责任。*巩固：《大同小异抑或貌合神离？中美环境公益诉讼比较研究》，载《比较法研究》2017年第2期。如在2015 年提起的环境民事公益诉讼中适用最多的“停止侵害”，其具体内容多为要求被告停止超标排污或实现达标排放，*巩固：《2015年中国环境民事公益诉讼的实证分析》，载《法学》2016年第9期。而这些内容完全可以通过环境法中规定的“责令停止”、“限期治理”等行政责任予以实现，没有必要大费周章地另行提起民事公益诉讼。这就意味着，环境行政公益诉讼的建立将有助于监督环境执法行为，并在一定程度上划清其与环境民事公益诉讼的界限。二是生态环境损害赔偿之诉的提起，某种意义上也是政府具体行政行为的一种体现，因其请求内容涉及环境公益，理论上说也应受到环境行政公益诉讼制度的监督。事实上，无论采取的是行政诉讼程序还是民事诉讼程序，环境公益诉讼的目的都应当是公众直接介入对政府行政合法性的审查和对企业民事守法的司法监督，维护的是环境公共治理的秩序而不是对国家所有的环境损害的赔偿。*杜群、梁春艳：《我国环境公益诉讼单一模式及比较视域下的反思》，载《法学论坛》2016年第1期。

自生态环境危机爆发以来，各国为应对生态系统退化、环境污染等问题制定了大量的环境法律规范。我国作为世界上最大的发展中国家，也针对国情密集出台了一系列重要的政策文件。其中，生态环境损害赔偿制度的试点改革无疑是继允许检察机关提起环境民事公益诉讼之后的又一创举。尽管相关制度创设活动频繁，立法周期也有不断缩短之势，但表面上的“形势大好”并不当然意味着相关法律文件本身的合理与成熟。事实上，由于环境法学理论在实践理性层面的研究不足，许多尚存争议的法律规范未经充分论证与实践检验即匆忙出台，非但不利于环境问题的解决，反而给相关治理工作带来了新的矛盾和挑战。当然，出于督促政府履行环保职责的需要，采取立法先行，后续完善的做法的确符合人类认识的一般规律及我国环境治理实践的需要。只是有关该项制度的后续研究仍有待跟进，毕竟如本文对生态环境损害赔偿制度相关问题的研究，仅仅涉及其法理定性、职责顺位、结构衔接而已，该项制度的其他研究论证工作，依然任重道远。