行政案件跨区域管辖改革的方向与路径

李会勋

大陆法系的法国和德国通过建立专门的行政法院受理行政争议，我国行政法和行政诉讼法的理论虽以大陆法系的法德为基础，但其并未秉承司法体制建立起自己的行政法院。英美普通法院受理行政案件是建立在行政裁判基础之上，但其并未在普通法院之外设立行政法院系统。〔1〕我国行政审判庭体制类似于英美普通法院设置的专门法庭，但其运行机制又类同于法德专门的行政法院对行政争议的裁决。就国内审判体制而言，与民事和刑事审判体制相比，作为唯一“以权制权”的诉讼形态，行政审判对司法的独立性与权威性要求较高。〔2〕我国行政审判体制建立时间短，受地方干预较大，通过诉讼化解行政纷争发挥的作用有限。如何化解行政争议，实质性解决矛盾纠纷，一时间成为执政党、相关理论研究人员和实务工作人员都深切关注的话题。

一、 跨区域管辖改革存在的问题

(一)行政案件跨区域管辖案件的数量和难度加大

从最高人民法院和国务院法制办公布的数据来看，行政诉讼案件数量呈逐年上升趋势，省级行政机关中在行政应诉中的案件明显增多。*根据最高人民法院《人民法院工作年度报告(2014)》《人民法院工作年度报告(2015)》《人民法院工作年度报告(2016)》公布的数据来看，2014年，全国法院共新收一审、二审和再审行政案件193240件，2015年全国法院共新收一审、二审和再审行政案件299765件，2016年全国法院共新收一审、二审和再审行政案件331549件。根据国务院法制办近三年公布的数据，省、自治区、直辖市和国务院各部门行政应诉案件逐年增加。2014年省、自治区、直辖市行政应诉案件80819件，国务院各部门1295件；2015年省、自治区、直辖市行政应诉案件141627件，国务院各部门3724件；2016年省、自治区、直辖市行政应诉案件161210件，国务院各部门4229件。参见《全国行政复议、行政应诉案件统计数据》(2014)、《全国行政复议、行政应诉案件统计数据》(2015)、《全国行政复议、行政应诉案件统计数据》(2016)。造成上述问题的原因主要有三个方面：一是行政审判的难度和复杂程度在提高。司法权和行政权本身就具有一定程度的张力。行政权的行使不只是依法而行，法律文本具有模糊性和不确定性，加之行政管理对象的复杂性，诸如海关、税务、质检、商标专利等，这些情况既加大了行政执法的难度，同时增加了审判难度；二是短期内地方对行政审判的干预难以快速消除。*姜明安：《论新〈行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期。通过提级和集中管辖的方式赋予原告一定的管辖选择权。在诉讼管辖选择上当事人还是以有利于自己诉讼为原则；三是跨区域管辖改革的同时需要其它配套制度的跟进。在跨行政区域内，一审由跨区域法院审理后，当事人不服提起上诉的，各地的实践不一，最高人民法院已经在全国各地设立了巡回法庭，二审和再审案件是否可以通过跨区域设置专门法院的方式，或者由巡回法庭直接受理二审和再审案件，从新《行政诉讼法》的规定和中央关于司法制度改革的要求来看，不是没有可能性。在现行审判体制上，高级法院是否可以借鉴最高法院的做法设置巡回法庭或者设立分院，以方便当事人诉讼或者解决拖延甚至抗拒执行的状况也非常值得理论界探讨。*参见罗豪才：“关于我国行政诉讼法的修改与完善”(代序)，载王振清、吉罗洪主编：《行政诉讼前沿实务问题研究》，中国方正出版社2004年版，第2页。葛先园：《人民法院跨行政区域管辖行政案件路径探索——以新〈行政诉讼法〉第18条第2款为中心》，载《苏州大学学报》2015年第2期。姜明安：《推进行政审判制度、体制、机制的改革》，载《人民法院报》2013年5月6日第5版。

(二)跨区域管辖改革没有解决案件类型化

跨区域管辖只是解决了法院能否受理案件的资格问题，其审判能力的提升并非一日之功，针对行政争议比较突出的领域，诸如行政处罚、土地征收与房屋拆迁、林地确权、劳动仲裁、工伤认定等行政争议纠纷，跨区域管辖改革仍然难有大的作为。*根据最高人民法院近几年发布的《最高人民法院关于行政审判工作情况报告》来看，行政案件的范围从传统的行政处罚、行政强制、行政征收等行为开始向行政协议、资源环境、市场监管和劳动保障等新型行政行为转变。但这并不意味跨区域管辖对行政争议的解决没有促进作用，相反，可以借鉴法国和日本的经验，将诉讼类型进行分类，基于诉讼类型标的的多元化、请求权的多元化以及案件性质的多元化将行政诉讼予以类型化。*参见李广宇、王振宇：《行政诉讼类型化：完善行政诉讼制度的新思路》，载《法律适用》2012年第2期。日本在行政诉讼管辖上，在全国确立8个特定管辖法院专门受理民众诉讼和机关诉讼中有关确认无效和撤销的行政处分类案件。*杨建顺：《行政诉讼集中管辖的悖论及其克服》，载《行政法学研究》2014年第4期。案件类型化不是目的，类型化是为了更高效地解决行政纷争，日本将类型化与管辖改革有机结合起来，以确保行政审判的质效。实践证明，立法上的类型化和实务上的经验相结合能够促进审判的类型化，使法官在面临某一方面的案件时能够形成一种思维或者路径依赖，对统一裁判尺度将大有裨益。*马怀德：《完善〈行政诉讼法〉与行政诉讼类型化》，载《江苏社会科学》2010年第5期。同时，不同跨区域法院各自有审判专长，在某类案件审判中有着独到的审判优势。*龙非：《行政诉讼类型法定化之反思——基于比较法分析的视角》，载《行政法学研究》2016年第6期。以类型化确定管辖法院在当下有实证可鉴，因许可、处罚、强制、登记、确权、裁决等行为性质不同，在管辖区设定不同法院进行管辖，上述方式在地方实证中已经取得了一定的成效。*参见李海滨、张海鹏等：《创新案件管辖 保障审判公正——山东省泰安市中院关于行政案件类型集中管辖制度的调研报告》，载《人民法院报》2013年12月19日第8版。未来类型化的管辖方向应当以当前纷争比较突出的领域为突破口，在重大资源与环境保护、食品与药品领域和关涉民生安全的领域统一裁判尺度，探索定纷止争的新裁决理念、新适法思路和新化解办法。

(三)改革后冲击了“司法两便”原则

跨区域管辖改革也出现了学者担心的问题。例如，增加了原告的诉讼成本，原有的司法“两便原则”受到很大冲击。*沈福俊：《基层法院行政诉讼管辖制度改革论析——〈行政诉讼法修正案(草案)〉相关内容分析》，载《东方法学》2014年第2期。也有地方尽量减少因管辖改革而对“司法便民”的冲击，比如福建省高级人民法院规定：起诉人应当直接向调整后有管辖权法院提起行政诉讼；起诉人向原管辖法院提起诉讼的，原管辖法院应当告知其向有管辖权法院起诉；原管辖法院具备“跨域”立案服务条件的，可依起诉人的申请，为其提供“跨域”立案服务；尚不具备“跨域”立案服务条件的，经起诉人同意，原管辖法院可以先接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在三日内代为转送有管辖权的人民法院；起诉人向原管辖法院提起诉讼，经释明后仍坚持要求由原管辖法院管辖的，原管辖法院原则上应予登记立案。虽说网络技术给上述问题的解决提供了技术便利，包括网上诉讼服务大厅等手段使得网上诉讼办理流程和效率能够尽量保持同步，但也会出现因起诉不便而放弃诉讼权利的情形。跨区域管辖改革的成本不应当让原告来负担，尽管原告提起诉讼就要支付一定的成本，但这种成本应当仅为诉讼支付，且不能大于管辖改革前的维权成本，如果跨区域管辖虽赋予了原告一定的管辖选择权或者可以选择更具独立性和权威性的法院，却因此支付了高额的维权成本，必然会影响其利用司法救济的积极性。因此，“两便”原则不能因为管辖改革而打折扣。这方面可以借鉴日本，即在行政诉讼管辖制度中除设定普通管辖和特别管辖外，还根据便利起诉的原则设置了特定管辖，其根本目的就是便于原告诉讼。*杨建顺：《行政诉讼集中管辖的悖论及其克服》，载《行政法学研究》2014年第4期。行政诉讼制度无论朝哪个方向改革，都不能背离保护当事人合法权益这个根本。*尽管在有些案例中，原告表示增加距离不是问题，公正才是问题，但我们认为，改革的成本不能让原告来负担，应当有一个解决的机制。比如在交叉管辖、提级管辖中，原告家庭经济困难的，可在诉讼费用的收取上予以一定减免。参见浙江省高级人民法院课题组：《行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》，载《法治研究》2007年第2期。

二、 跨区域管辖改革的方向

(一)中央政策顶层设计

中央顶层设计是行政审判体制改革得以纵深推进的根本支撑。这一点不难理解，我国的政治体制架构和司法运作机制决定了行政审判异于民事和刑事审判。近年来围绕行政诉讼在纠纷的实质性解决、确保权力救济的有效性、促进诉讼效果最大化和降低诉讼成本等问题的呼吁越来越多。*江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期。但无论怎样进行改革，都必须依赖中央的支持。

中共十八大提出了司法改革的总体设想。《全面推进依法治国若干重大问题》中提出，无论是依法治国还是推进国家治理能力的现代化，都离不开党的领导，即“党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法”。*张文显：《建设中国特色社会主义法治体系》，载《法学研究》2014年第6期。司法改革要在党的领导下进行，要在坚持社会主义制度的前提下，根据中国当下的问题来进行改革。在意识到地方干预司法的问题后，党自身进行了自我批判和自我反省，在司法公正和从严治党的根本前提下，先后出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，*2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对违法干预司法活动进行了界定，明确了责任和追责手段。即便是司法机关工作干部，也只能就司法政策的制定，司法工作的统筹进行协调和监督，不得对案件事实认定、证据采信和司法判决进行干预。从制度层面规范、约束党的机关干部在行政审判工作中的行为，确保党政领导干部带头遵法守法、支持司法。2014年，中央深改组通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，要求不能入额的领导干部退出员额，建立“让司法者裁判，让裁判者负责”的机制。*2014年6月，中央深改小组第三次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。员额制改革对司法工正，特别是对破除审而不判、判而不审的不合理状况将起到很大的借鉴意义。

十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。*确保依法独立公正行使审判权、检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。四中全会进一步明确提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。上述文件均剑指跨区域管辖改革，在深化行政审判体制改革这一宏观制度上开始统筹规划，原先存在的通过司法系统内部深化改革的行为变为一种国家行为。党和国家领导人通过身体力行为深化司法层面的改革破除阻力，蓝图已定，当前亟需从微观制度上进行精细设计，结合地方实证经验，形成可资借鉴的成熟模式后予以推广。*江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期。

(二)国家最高司法机关制度落实

最高人民法院对管辖改革的探索一直未曾停息。2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条专门针对被告级别的问题做了规定，要求被告是县级人民政府且基层法院不宜审理的，由中级法院管辖。该表述在一定程度上说明，最高人民法院在管辖权的探索上，保持了十分审慎的态度，只有当被告是县级政府，中级法院才可以提级管辖，这导致提级管辖的适用范围和余地不大。同时，本应由基层法院解决的案件被提级管辖，客观上也造成了矛盾上移现象，不利于纠纷的就地解决。*2000年3月8日公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级人民法院管辖，旨在通过提高法院管辖级别的办法克服行政审判受行政干预的影响。2008年，最高人民法院出台的《关于行政案件管辖若干问题的规定》提出了“交叉管辖”的概念，主要是针对地方进行的交叉管辖进行了提升和总结，相较于前述解释第8条进行了突破，规定“被告是县级以上人民政府的，中级人民法院管辖是原则，不管辖是例外。”但交叉管辖仍存在曲线干扰，且交叉管辖存在随意性问题，不利于管辖制度的稳定。*章志远：《行政案件相对集中管辖制度之省思》，载《法治研究》2013年第5期。2013年，最高人民法院发布了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，该规定的价值在于提出了“相对集中管辖”概念，赋予了中级人民法院更多的管辖自主权，但集中管辖也存在案件多少不一，法院负担畸轻畸重的问题在一定程度上违背了管辖的均衡性原则。*吴在存：《跨行政区划法院改革若干问题的思考》，载《人民法院报》，2017年3月29日理论版。行政案件的跨区域管辖改革，不仅是司法实务部门的任务，理论界也一直在进行积极探索。*这一时期的研究除围绕法定管辖、移送管辖和指定管辖等法定管辖方式外，更多的是围绕提级管辖、交叉管辖、提高审级的完全集中管辖、相对集中管辖等，其中最大的理论意义在于个别学者开始从关注管辖转移到跨区域设置行政法院，主张以跨区域管辖改革为突破口，最终建立起摆脱行政干预的行政法院。参见江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，载《行政法学研究》2013年第6期；马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期；姜明安：《论〈新行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期；浙江省高级人民法院课题组：《行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》，载《法治研究》2007年第2期。直到2015年《行政诉讼法》的修改，即“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”新《行政诉讼法》第18条第2款规定落地后，有关行政案件跨区域管辖文本的表达既是对过往的总结，更是为未来的改革埋下伏笔。*高级人民法院可以探索在若干县、县级市、区设立基层行政法院，在若干地级市设立中级行政法院，不服中级法院裁决的，可以向最高人民法院的巡回法庭或者省高级人民法院进行上诉。参见姜明安：《论新〈行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期。自2000年至今，从提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖最后到新《行政诉讼法》提出的跨区域管辖，以管辖为突破口的行政审判体制改革可谓是反复探索，终有回响。*有学者认为之所以出现上述反复是因为没有从根本上改革行政审判体制，认为完善行政诉讼制度必须抓住根本性问题，即建立行政法院制度。参见马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。

(三)配套制度同步跟进

司法权是国家公权力的重要组成部分，司法管辖区与行政管理区的分离能够确保国家司法权力的统一行使，同时也是在司法领域内为提升国家治理体系与治理能力现代化进行的重要探索。当前司法改革的三项配套制度与行政审判体制改革高度相关：其一是审判运行机制的改革，包括员额制和以审判中心主义为方向的改革。该项改革主要是法院内部的审判权运行改革，关系到审判人员的专业化和权威性，这是行政审判体制改革得以顺利推进的内部要素；其二是省以下法院人、财、物统管的改革，为确保法院摆脱地方控制和司法独立提供物质保障，这是外部体制机制推进的外部因素；其三是以跨区域管辖改革和设立巡回法庭为内容的管辖改革为突破口，为未来行政法院的建立先行先试，意在从现行架构上使司法摆脱对行政区域的干预，这是具有全局性或者根本性的制度设计。上述三项改革的同步推进为司法独立提供了制度保障。

(四)行政审判文化突破创新

传统政治体制衍生出的“官本位”思维无论是在民众还是执政者心目中都占有很重要的地位，加之在以刑法和刑罚为主的“诸法合体”制度中，行政审判的本土资源无从建立。更何况我国行政审判体制建立较晚，围绕行政审判的文化氛围还没有形成，法律文化的兴盛和权利本位观念的确立正如“官本位”观念的剔除一样，需要一些时日。*参见林莉红：《中国行政诉讼的历史、现状与展望》，载《河南财经政法大学学报》2013年第2期；吴欢：《清末民初行政诉讼法制中的“民告官”传统遗存》，载《北方法学》2014年第2期。建国后，我国并没有沿袭民国时期的行政法院审判制度，而是将行政诉讼交由普通法院来进行审理。从一定意义上来看，我国行政审判不独立源于文化基因的传承和现实行政权独大的无奈。从文化传承的角度讲，有生命力的文化在于不断吸收外来文化的优势从而形成一种多元、兼收并蓄的文化。在未来的行政审判中，以司法审判引领行政机关依法行政，遵循法定职权和程序，遵守行政实体法和程序法中的比例原则与信赖保护原则都变得至关重要。在法治作为国家治理基本方式的语境下，公正的司法与严格的执法，均成为以良法善治推动国家治理体系和治理能力现代化上的重要面向。*李林：《依法治国与推进国家治理现代化》，载《法学研究》2014年第5期。行政审判必须以其自身的独立性、专业性、文化特质性来作为文化和精神内核，从而提升行政审判的权威性。

三、跨区域管辖改革的路径

(一)赋予高级人民法院和中级人民法院更多的管辖自主权

修改后的《行政诉讼法》第18条第2款在保留了最高人民法院对司法审判总体控制权的前提下，将跨区域管辖改革地方实证自主权赋予了省一级高院。实践表明，地方是司法制度创新的源动力。在行政审判尽量减少地方行政干预的改革思路确定后，山东、浙江、广东等省通过提级管辖、交叉管辖和集中管辖等方式，本着行政诉讼就要最大限度保护原告利益的原则，进行积极探索。*马怀德：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第93页。地方先试先行积累了比较丰富的实证经验，浙江台州最先创立异地审判制度，在摆脱地方行政干预上形成了“台州模式”。该模式最主要的做法就是提高层级管辖，在涉及到重大复杂不宜由基层法院审理案件的情况下，由中级人民法院直接管辖，扩大中级人民法院的管辖范围。*浙江省高级人民法院课题组：《行政案件管辖问题研究——以浙江省行政案件异地管辖为典型展开》，载《法治研究》2007年第2期。广东从2013年至今，近五年的行政诉讼管辖制度改革中始终以跨区域管辖为方向，从第一个跨区域管辖的江门中院开始实践，到目前90%以上的行政案件均通过跨区域管辖来实现，为全国法院跨区域管辖改革的纵深推进提供了样板。*参见林劲标：《试点跨区域管辖 广东法院司法改革全面推进》，载《人民法院报》2015年1月15日。刘强：《广东超九成“民告官”一审案 实现跨区划管辖和异地审理》，载《羊城晚报》2016年12月21日。《关于人民法院跨行政区域管辖行政案件的指导意见》公布后，最高人民法院赋予高级人民法院一定的集中管辖自主权，即可以根据地区实际，结合经济发展、司法环境和审判力量等因素确定若干个集中管辖法院，在提升行政审判力量方面，赋予中级人民法院在其辖区内可以通过选调等方式从基层法院择优调配。在“党支持司法”语境下，在设立集中管辖试点时应当遵循党委领导、人大监督和政府支持的原则，当然，党委、人大和政府也必须用法治思维和法治方式提升治国理政的能力和水平。*张文显：《法治中国建设的前沿问题》，载《中共中央党校学报》2014年第5期。跨区域集中管辖试点可以为未来建立行政法院提供人员构成和职权行使上的实践模式，行政法院能否建立与执政当局的态度有关，需要法院组织体系和保障制度的革新，但实践模式上的运作经验和成熟化的审判模式会成为未来改革的重要推动力量。*多数学者认为，未来行政审判体制改革的终极目标是建立行政法院制度，但在未建立专门的行政法院之前，通过跨区域管辖改革的实践摸索，其实是在为未来深化改革提供实证经验和制度奠基。参见马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期；姜明安：《论〈新行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期。

(二)鼓励地方法院先行先试

行政审判的公信力源于行政审判权的独立行使。在设立行政法院成为学界和实务界越来越多的共识之下，通过司法实践探索跨区域管辖改革已成为一种相对合理主义的进路。*龙宗智：《论司法改革中的相对合理主义》，载《中国社会科学》1999年第2期。部分基层法院无案可审的状态浪费了司法资源，非集中管辖法院在不审理行政案件时，不能只作为协助机关或者仅处理非诉性行政业务。跨区域管辖不只是管辖一少部分特殊案件，也并非是简单的异地管辖或者移送、交叉管辖，而是构建一种新的行政诉讼格局，*马怀德：《设立行政法院时机已成熟》，载《民主与法制时报》2014年1月20日第14版。这种格局是建立在巡回法庭、员额制改革、省以下法院人财物统管的基础之上的。

跨区域管辖改革的实证如火如荼。在提级管辖上，广东省的“江门模式”走在全国前列。提级管辖优化了地区行政审判的格局，特别是提高司法权威、统一裁判尺度方面。*付洪林，窦家应：《行政诉讼提级管辖改革的探索与实践——以广东法院提级管辖改革为样本》，载《法律适用》2014年第5期。提级管辖改变了曾经存在的大量行政案件由基层法院管辖而导致中院案件特别少的情形。*广东省高级人民法院两年前开始在全国率先推行行政诉讼案件提级管辖——以县区级人民政府、省直厅局级行政机关、中直驻粤厅局级行政机关三类部门为被告的一审行政案件，上提一级至中级人民法院管辖。提级管辖还在很大程度上克服了相对集中管辖、交叉管辖和指定管辖面临的具有很大不确定性的弊端。*章志远：《行政诉讼异地管辖热的冷思考》，载《中州学刊》2008年第2期。在异地交叉管辖上，浙江的“台州模式”通过扩大异地交叉管辖法院范围、管辖案件范围以及赋予原告交叉管辖法院的选择权等办法，融合提级、交叉，以跨区域管辖为基点推动行政审判体制改革。除上述实践外，还有诸如河南省的“信阳模式 ”，山东省的“泰安模式”等均值得借鉴。*刘之玮等：《回归测试：行政案件跨区域管辖制度的追求与衍化——以异地交叉指定管辖的区域性实践为样本》，《全国法院第28届学术讨论会获奖论文集》2017年5月；付子堂：《司法改革必须以司法实践为基础》，载《光明日报》2014年11月6日第7版。

(三)发挥司法机关“司法建议书”的功能

实践证明，司法机关通过向地方发布司法白皮书和司法建议书的方式，容易得到地方党政(包括人大和政协)对司法的认可和支持。*荆龙：《尽快提升行政审判的公信力和权威性》，载《人民法院报》2015年8月23日第2版。我国的政治体制和管理运行环境要步调一致，全国一盘棋，在此环境之下运行的司法也是举国政治的一部分，不能独步而行，更不可任意而为，要获取执政党的支持，获得地方党委的支持，这是对当下党支持司法的最好解释。党支持司法不只是局限于宏观上为司法独立、司法公正创造制度环境，在具体推进策略上也应当注重技术性的手段。其中，代表司法审判机关的建议书集中体现了司法机关对立法和司法的理解，司法建议书既是审判机关自身履行职责的要求，同时也是对宪法精神和法治理念的具体阐释。被诉机关对司法建议书的态度直接关系到司法机关与行政机关对实施依法治国方略的重视和认知程度。实证也在昭示，凡是重视司法机关建议的地方，法治实施效果越好，地方政治生态和百姓满意程度也越高。*张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。我国当前政治体制，尤其是国家司法机关的运作机制，需要党政领导的支持，这是司法建议上的中国特色和行政权运作的特色所需，即司法建议通过“高位推动”对干扰司法公正的因素主动排除。不可否认，司法独立和司法公正在很大程度上取决于主政者对司法的重视和尊重程度。在依法治国成为大势所趋和国之重器后，主政者越来越注重司法建议在“公共决策形成权”上的作用。*郑智航：《司法建议制度设计的认识偏差及校正——以法院参与社会管理创新为背景》，载《法学》2015年第2期。尽管当下司法建议书的回复率还较低，*据报道，2014年，乌鲁木齐市中级人民法院一年发了38分司法建议书仅收到1份复函。潘从武：《司法建议书为何“叫好不叫座”》，载《法制日报》2014年9月5日第4版。司法建议书的权威程度还有待增强，但司法建议书在促进依法行政、构建司法与行政二者之间的对话机制上已屡有建功。*章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，载《法商研究》2011年第2期。在法治GDP成为依法行政的动力引擎之下，*参见马怀德：《让“法治GDP”成为依法行政的动力引擎》，2011年4月1日。行政诉讼司法建议书功能出现了衍化，即从个案分析走向类型化建议，从被动的请求变为能动性的参与社会管理创新，从被动预防转为提前主动研判预防。*卢超：《行政诉讼司法建议制度的功能衍化》，载《法学研究》2015年第3期；刘思萱，李友根：《社会管理创新为何需要司法建议制度——基于司法建议案例的实证研究》，载《法学家》2012年第6期。

(四)外部力量与内生力量相融发力

行政审判的特质还在于它需要实现两个对等：一是行政管理关系中的不对等地位要为转化诉讼程序中的对等，使诉讼的双方处于一种平衡地位，这必然要从诉讼权利和举证义务等方面进行不同于其他诉讼类型的设计，以程序再造诉讼平等；二是在政治架构的现实政治体制下，行政与司法在权力运行和资源掌控上的优势地位，需要相应制度配套来实现司法对行政制衡上的对等，以改变司法机关在与行政机关角力中所处的弱势地位，确保司法过程的独立性和公正性。*姜明安：《论新〈行政诉讼法〉的若干制度创新》，载《行政法学研究》2015年第4期。正因为如此，跨区域管辖改革必须与立案登记制、受案范围类型化、行政执法人员的素质和行政法官遴选的专业化、新型诉讼关系的建立(如行政公益诉讼)、行政争议实质性解决机制的建立等内生性制度有机结合起来。*中办和国办出台的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》规定，法律顾问要为重大决策、重大行政行为提供法律意见，为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务。国家开始注重从源头上提升行政管理的品质，从依法治国的高度重视依法行政。

结 语

无论是集中管辖，抑或是跨区域管辖，管辖改革的目的均在于排除和防止行政机关的干预，使行政审判应有价值得到回归。行政诉讼管辖制度的变迁就是人民法院在现行体制的夹缝中谋求行政审判体制改革从渐进式改革走向行政法院的建立过程。*章志远：《行政案件相对集中管辖之省思》，载《法治研究》2013年第5期。在行政审判体制亟需纵深改革的话语之下，厘清跨区域管辖改革的方向和路径对确保行政诉讼的独立和公正至关重要。理论研究必须关注和回应现实，克服某些偏执和顽固的思想，尊重当下的法治实践现状，立足于建设法治国家、提升国家治理体系与治理能力现代化、深化行政审判体制改革甚至探索建立未来的行政法院的高度来进行纵深设计，*马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。以不断回应行政诉讼革新中遇到的一系列重大理论和实证问题。