重大行政决策中的公众参与问题研究

吴聪聪

摘要：我国目前重大行政决策中的公众参与存在许多问题，如参与意识不足、参与形式化、参与机制不健全等，本文从分析重大行政决策公众参与的问题出发，提出改善这些问题的措施，包括增强公众的权利意识、完善代表机制的产生构建交涉性参与过程、建立重大行政决策公众参与相关机制三个方面。

关键词：重大行政决策；公众参与；意见回应机制；代表机制

中图分类号：D630；D621.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0221-01

一、重大行政决策公众参与存在的问题

（一）參与意识不足

一方面，封建社会长期历史积淀所形成的道德伦理观念以及计划经济体制下形成的“命令——服从”的思维模式，导致公民权利意识淡薄，对参与行政决策持一种冷漠态度，事不关己高高挂起。另一方面，部分公民对公众参与持一种怀疑态度，认为参与重大行政决策只是走走过场，走走形式，政府根本不会采纳自己的建议，所以参不参与其实根本无关紧要。

（二）参与形式化

1.参与主体形式化。我国现有的法律、法规、规章对公众参与主体范围没有明确的规定，实践中根据利益相关性原则将公众界定为“利害关系人”，但利害关系人包括那些人，范围有多大，全凭决策者掌握，这种情况下公众参与往往以“公众代表”的形式参与，比如，听证代表、座谈会代表等，现实结果往往是“代表”什么也不代表。①

2.参与过程形式化。参与的过程应当是一个不断沟通、辩论的过程，否则就沦为形式。但是这在我国是很难实现的。由于我国的听证会的会期通常很短，时间有限，因此在听证会上，主要以单方陈述为主，缺乏沟通与辩驳。在这种情况下，代表们难以充分论述自己的意见来主张自己的利益，而且难以形成统一有针对性的意见，最终导致行政机关对公众参与形成的意见不予考虑，严重损害了公众的利益。

（三）参与机制不健全

1.欠缺完善的意见回应机制。我国现有法律未建立公众意见反馈机制，因此，对听取的公众意见采纳与否，不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定。很多情况下，民意只是行政主体获得行政决策合法性与合理性的符号，并没有被决策者真正采纳，行政决策仍然是行政主体的单方流程，公众参与对行政决策的实质性影响甚至可以说微不足道。②在这种情况下，会挫伤公众参与的积极性，长久发展下去，甚至会影响政府的公信力，导致公众对政府的不信任，影响官民关系的良好发展。

2.公众参与权没有完整的救济保障。对于是否需要公众参与、公众参与主体的确定、公众参与的途径和方式以及公众参与的具体事项范围等问题，行政机关有很大的自由裁量权，如果这种广泛的裁量权没有制约机制的话，那么公众参与行政决策就完全只是形式化而已，公众参与的实际价值和意义也将是空谈。所以说，构建公众参与权的法律救济制度具有重要的意义。

二、改善重大行政决策公众参与问题的措施

（一）加强法治宣传教育活动，增强公众的权利意识

随着网络时代的到来，通过互联网发布法律法规、政府规章草案并征求公众意见的形式在全国范围内普遍实施开来。但是尽管国务院网站跟当地政府网站会发布信息进行部分草案征集，公众的参与意识却普遍不强，甚至部分民众对政府网站信息会发布草案征集这点根本就不了解，直接导致重大行政决策公众制度形同虚设。所以行政机关应该积极采取措施，开展法治宣传周或法治宣传月活动，通过新闻媒体、收音广播、走访下乡、悬挂横幅等方式向公众传播先进的思想理念，转变公众的参与观念，增强公民的权利意识，鼓励公众积极参与到重大行政决策中来，推进重大行政决策公众参与制度的进行。

（二）完善代表机制的产生，构建交涉性参与过程

健全众参与代表的遴选机制，首先要保证重大行政决策过程中代表的广泛性，既要包括现实的利害关系人又要有潜在的利害关系人，既要有强势群体的利益代表人，也要有弱势群体的利益代表人。其次要重视专业人才代表的作用，注重公众代表的专业技能培养，有的放矢标培养公众代表的素养、能力和水平。最后，要注重弱势群体的利益组织化，对此可以考虑公共利益代理人制度。

重大行政决策的作出是一个利益竞争和分配的过程，公众参与要求在重大行政决策的过程中每个代表都能充分表达自己的意见，并且为了自己所代表的利益与其他人进行辩论，从而争取自己的利益。在交涉的过程中决策者也应当通过陈述厉害关系来与公众代表进行利益分配与平衡，公众参与的过程应当是整合各方意见，进行利益交涉、衡量，从而形成公共意志的过程。

（三）建立重大行政决策公众参与相关机制

1.建立健全公众意见反馈机制。首先要行政机关应当从思想上重视公众参与意见的反馈，摆正态度。其次要把公众参与信息反馈确定为政府责任和义务，在听取公众参与的意见后，应当及时组织人员在法定期间内对意见进行整理和分析，并决定是否采取，并将采取与否的情况整理且公布于众。不论意见采取与否，都应当附加理由予以说明。最后，对于意见反馈的方式应该固定且多样，可以既在政府网站中建立专门的意见反馈模块，又在特定的公示栏中张贴予以公示。

2.建立健全公众参与救济机制。“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利本质。”我国应该尽快的建立统一的、高层次的、全国的重大行政决策程序规定，对公众参与的相关责任制度进行规制。一方面行政机关内部应当秉持谁决策谁负责的理念，对违反公众参与程序的决策者应当追究其法律责任，另一方面对公众可以提起行政诉讼或行政复议维护自己的法定权利等予以确切的规定。

[注释]

①刘金荣.公众参与重大行政决策研究[J].社会视点，2016，2（总第522期）.

②邓佑文.公众参与行政决策：必然、实然与应然[J].理论探讨，2011（2）（总第159期）：158.endprint