公共危机管理视角下的张锳理政安民研究
——以安龙县遗存碑刻文献为考察中心

曾娟玲

（1.云南师范大学，云南　昆明　650000　2.兴义民族师范学院，贵州　兴义　562400）

所谓公共危机管理，是指政府及其他公共管理机构在危机的产生、发展过程中，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常的生产、生活，促进社会健康稳定发展。[1]尽管公共危机管理的理论来自西方，我国学者也是近年才涉足相关研究。但史料表明，在我国古代，便有为数不少的官员已经具备了较强的公共危机管理意识，只是尚未把它提炼概括为“危机管理”而已，在他们的治民理政措施中，有诸多可资当代借鉴的地方，晚清名臣张之洞的父亲张锳，就是颇具代表性的一位。以下本文将立足于安龙县遗存的晚清相关碑刻文献，如《修兴义府南路碑记》、《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》、《义仓记》、《半山亭记》、《招公堤记》等，结合考古实物及传世文献的记载，从公共危机管理视角系统分析张锳任职兴义府期间治民理政的相关措施。

一、危机预防：修招堤，建义仓，办团练，兴书院

公共危机预防在整个危机管理机制中隶属前头，戴维·奥斯本、特德·盖布嘞讲到：政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”[2]，公共危机预防的重要性不言而喻。同样，张锳知府在危机预防方面也作了大量举措。

（一）修招堤，预防自然灾害发生。

《修兴义府南路碑记》碑刻中记载：“观察张公治郡有年，建试院，修书院，严课试，增经费，培招堤，开水道”，其中“培招堤”便是张锳知府维修兴义府招堤（现安龙县招堤）的记录。招堤原是兴义府府城东北的一片汪洋，俗称为陂塘海子，是贵州省内有名的淡水湖。由于海子水势浩瀚，北风、东北风一起，波涛汹涌，冲刷城墙，给城垣安全带来威胁，而且常淹没沿岸庄稼。为防止水患，保护城垣，清康熙三十三年（1649）安龙镇游击招国遴捐银2000两筑石堤。后人为纪念招国遴取名“招堤”，“[3]招堤”之名由此得来。二百年后，时值张锳出任兴义府知府，招堤已残破不堪，为了防止雨季水涨将城垣淹没，破坏府城，危害百姓的安全和保护招堤沿岸的农田，张锳对招堤进行了修缮。道光二十八年（1848），将其加高五尺，并在堤侧开辟水池，遍植荷花。招堤的加固改造，防洪抗旱，保护了城墙，有效的防止了自然灾害的发生，保证了堤岸两边农田的生产及城内人民的安全。除此以外，大量种植荷花，使得招堤得到了合理的利用，并形成了美丽的风景，据张之洞所做关于招堤的《半山亭记》中记载：水绿波澄，莲红残月，明白风清，水落石出者，亭之四时也。[4]大片的荷花，优美的环境，使得今日招堤仍是一个著名的风景旅游区（安龙十里荷花），并且促就了安龙县（原兴义府）藕粉莲子产业的形成。张锳“修招堤”之举，使后人受益至今。

（二）建义仓，重视备荒赈灾。

中国古代是一个以农业为主的国家，农业生产是人民赖以生存的方式，社会稳定、抵制灾荒的根本是粮食，为此如何应对灾荒时期缺粮少食尤为重要，备荒赈灾也成为历代官员尤为关心的问题之一。为在平日积攒粮食以应对灾荒，历代皆有出台仓储制度，且以清代尤为重视，也最为发达。清代庞大的仓储制度有常平仓、社仓、义仓、旗仓、营仓、灶仓、盐义仓、内仓、水次仓、京仓、通仓等仓储类型构成。而在整个仓储体系中以常平仓、社仓、义仓最为重要，设置也最为普遍。[5]义仓是由民间乡绅自行捐赠谷粟而成的民间自救机构，并大多设置在市镇上。张锳任兴义府知府时，兴义府义仓制度还不完整，据《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》记载张锳：一廉、二善听颂（讼）、三治盗、四义仓、五兴书院[6]，是张锳在兴义府完善了义仓机制。据《兴义府志》记载，兴义府义仓原位于府城东门内，道光十四年，时任兴义府知府谷善禾倡议捐地谷四千石具详大吏，以无仓存储，即以谷变价，建仓十一间，大门三间。因谷善禾去官后，出现了绅民多捐而未纳者。道光二十一年，张锳入兴义府知府后，查核谷仅及半，为筹款补足，以符原详定额。于是，张锳于道光二十二年借义仓余地捐俸建仓，共九间，以储奏留租谷。使兴义府四年间储谷达二万余石。史以称“食可谓足矣，脱遇凶荒兵燹，可天绝食忧”[7]。贵州一直以来都是土地贫瘠，粮食短缺的地方，张锳启用义仓制，使得兴义府备荒赈灾制度进一步完善，在青黄不接时，减价平粜，抑制粮价暴涨，防止了市场的紊乱，保证了人民的生活，维护了社会的稳定和谐。

（三）兴团练，满足治贼之需。

团练源于保甲制，是中国古代一种地方民兵制度，其是在官方的指导下甴地方士绅领衔组建且主要负责地方武装自卫的组织。作为一种控制基层社会的组织，团练一直受到历代统治者的重视，尤其到社会控制严重衰弱的清代，发展尤为繁盛。张锳在兴义府任职期间也大力发展团练，并将其专门用于平定贼寇，确保兴义府的安宁。《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》中记载了张锳培育的团练做出的突出贡献：定计专用团练以治贼，贼不得横轶，又不得耕牧，自大困而悔······团练分路蹙贼，攻克险固贼巢十数处，擒酋王登元、杨重妹等，威惠远播之。[8]正因为张锳知府的危机预防意识，积极发展团练乡兵，提前培养维稳势力，才使得兴义府在清剿贼寇之时有了一支强大的队伍，贼寇才能得以顺利清除，兴义府百姓的生命财产安全及社会的安定才得到了保障。也正因为此，后辈把“治盗”作为张锳知府在兴义府任职期间的一大功绩。

（四）兴书院，促民族融合，减少民族危机的发生。

兴义府所在的地方，属于少数民族聚集地区，清代时期，中央统治集团为了巩固其统治，对贵州实行“改土归流”政策，大量汉民进入贵州，与少数民族人民争利，形成反客为主的局面，为此加剧了贵州地区少数民族与汉族之间的矛盾，咸同苗民起义长达二十年之久，便与此息息相关。张锳知府重视人才的培养，也深知只有在思想文化上对少数民族同胞进行教化，让少数民族人民有机会接受教育，考取功名，才能团结他们，减少危机的发生。研究苗民起义的吴曦云先生也认为：贵州地区兴书院、义馆在很大程度上推进了少数民族汉化，促进了民族融合。[9]张锳任兴义知府之前，兴义府的书院在城东门外，士子学习考试多有不便。为了在城内兴修书院，张锳为此想了很多办法，据咸丰《兴义府志》记载：劝市民输货，前后共得白金三万八百余两。瑛自捐千，瀚中二百，爰于旧东门内，经历属右，书院左，购民宅十余区，鸠工庀材·······二十二年，府试成，都计凡二百有九间，帷褥之具皆备。[10]兴义书院建成之后，其规模可谓“甲于天下”，随后兴义府各民族学子均能安心在此学习考试，谋取功名。兴义书院的兴建，为兴义府培育了不少少数民族知识分子，如册亨州贫民黄铭辉在家乡读书,因受土目限制,便到广西舅家继续攻读,光绪元年回兴义府(安龙县)应童子试,中首名。后在家乡私塾教授本族子弟;贞丰州属的王母汛(望漠县)有王绩康中乡试,后任四川庆符县知事。少民与汉民一同学习生活，渐渐接受汉民的思想文化，有的甚至考取功名，成为既得利益者，成为了促进民族融合的催化剂，民族矛盾逐渐减弱，民族危机逐步减少，从根源上抑制了危机的发生。

二、危机化解：亲临现场，知人善任

危机预防是危机管理中的重要组成部分，预防工作不容忽视，但做好了预防管理不代表危机一定会消除，所以当危机爆发时，正确应对危机是化解危难的关键。张锳知府在兴义府任职期间虽然采取了众多措施预防危机的爆发，但是由于外部因素纷繁复杂，地处贫困落后的少数民族地区的兴义府矛盾诸多、贼寇横行，致使兴义府也爆发了多次战乱。不过在张锳知府的积极应对下，都及时得以化解。

（一）知人善任，化解危机。

咸丰四年，教匪杨凤倡乱，其党羽攻陷新城分县、安南、普安诸县，进攻兴义府，然而城里有回民数千家，回民、汉民之间有嫌隙，互相猜疑，易起内讧。于是，张锳知府找到回族首领阿轰，坦诚相告，并委以重任，《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》记载：公召其阿轰（訇），开诚慰勉，委以西面城守，坦然不凝（疑），回感涕效死。西面守备最完，官绅得以专力备他方。[11]张锳知府知人善任，解除了贼匪杨凤围攻兴义府的困局。除此以外，此碑文还记载：公在我郡御贼时，尚有廪生张步骞、夏辅辰、贵天乙，皆我郡同学之翘楚，被公赏拔者，先后死于战守。[12]正是作为知府的张锳重视人才，赏拔分明，才使得众多翘楚以忠义至身，化解兴义府的危机，保障兴义府的安全。

（二）不畏生死，首当其冲。

上文提及咸丰四年遵义教匪杨凤作乱之事，张锳知府不但委任回民阿轰以重任，自己还亲自上阵，带领军官、民兵将其剿灭，据《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》记载：公率士民城守，诫约家人备火具，誓以死殉。作为兴义府的首领，张知府不畏生死，亲自带兵剿匪，并且在剿匪期间，为了保护兴义城周边的完好，亲率兵突围，召集民兵万人，一举歼灭敌人，“攻稍缓，公谓：‘完一城，残四郊，非策也’。乃自突围出城，号召民团，三日内集者数万人，一战擒其渠魁冉秉成、涂令恒等，斩之”[13]这段记载就是张锳知府护城爱民、解决危机的最好写照。在剿灭杨凤后苗乱即起，《赠太仆寺卿升任贵州使贵西道署贵东道原任兴义府知府南皮张公遗爱祠碑记》中写道：时公已病，抚部亲诣，公强起之······公坐岗阜督战，亲当矢石，屡破贼。作为一个地方的领导者，张锳知府在危机爆发之时，屡屡亲临指挥，鼓舞士气，号召民心，正是因为这种不畏生死、首当其冲的英勇气概，感染了士民，击破了贼匪和苗匪，破解了危机，保护了兴义人民的安全。

三、危机恢复:巧用计策、感召匪民

公共危机管理中不仅有危机防预、危机应对，还有危机后的恢复、重建。危机化解后，张锳知府同样采取了诸多措施来恢复兴义府的社会秩序，促进兴义府的生产发展。

（一）耕者有田，居者有屋

在平定苗乱后，张锳反思苗民起义的原因，总结教训，制定了惠泽苗民的政策：“公以苗有砦可守、有田可耕、有室家可恋”[14]，苗民有寨子居住，有耕地耕作，过上自给自足的生活，自然不会再聚众起义。张锳知府用耕者有田、居者有屋的政策感化曾造乱的苗民，俨然使战乱后的兴义府重回安定，利于恢复兴义府的生产发展和社会进步。

（二）善用计策，感召贼寇

善于为政的张锳知府在治理贼寇方面也有独到的计策：定计专用团练以治贼，贼既不得横轶，又不得耕收，自大困而悔。然后以恩信抚定之，令其归化，奉请復为农民而已。[14]张公先用团练来治理贼寇，制止其横行作乱，贼寇无法通过抢劫掠夺获取资财，又没有耕田耕作，生计自然困难重重，进而悔过。在其悔过后，张公并没有放弃他们，而是对他们施予恩惠，让他们重新恢复农民的身份。此举感化了原先作乱的贼寇，使其真心悔改，不仅结束了兴义府多贼寇的危险局面，还使得贼寇们甘愿投入到农业生产中，成为一名为社会做贡献的良民，恢复了社会生产秩序，促进了生产的发展、社会的稳定。

四、结语

以上借助碑刻文献资料来了解张之洞的父亲张锳知府在公共危机管理方面的一些理政政策，意在探解张锳知府的明哲之思、贤能之举。张锳知府众多举措对今人仍有借鉴之意义，就其建书院、纳贤士、融少民，这对维护社会稳定、预防危机有非常重大的作用。张锳知府劝民输货、笼络绅士，无疑是借助当时社会富人、乡绅的力量来维护兴义府的安稳，促进兴义府的发展。秦德君先生认为：“乡绅之治”降低了社会治理成本，又创造了社会财富。[15]历代执政者笼络乡绅贵族、借助其力量来预防和化解危机是一个值得研究的课题。

参考文献：

[1]汪玉凯.公共危机与管理(M).北京：中国人事出版社 2006（2）,10.

[2][美]戴维·奥斯本、特德·盖布嘞.改革政府——企业精神如何改革着公营部门(M).周敦仁等译.上海：上海译文出版社.1996：205.

[3]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——水利水电志(M).贵州人民出版社.1992：66.

[4]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：145.

[5]刘永刚.浅论清代陕甘地区仓储制度及其流变(J).延安大学学报（社会科学版）.2008(3).

[6]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：153.

[7]张锳.兴义府志食货志[M].贵州安龙县史志办，2009.

[8]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：155.

[9]吴曦云.乾嘉苗民起义加快了民族融合(J).吉首大学学报（社会科学版）.1997(4).

[10]张锳.咸丰.兴义府志[M].252。

[11]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：154.

[12]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：156.

[13]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：154.

[14]贵州省黔西南州史志征集编撰委员会.黔西南布依族苗族自治州志——文物志(M).贵州民族出版社.1987：155.

[15]秦德君、毛光霞.中国古代“乡绅之治”：治理逻辑与现代意蕴——中国社会基层治理的非行政化启示(J).党政研究.2016(3).