开发区及其管委会性质辨析

马荣丽 赵亮

摘 要：开发区是我国经济发展模式的一大创新，各级各类开发区对我国区域经济发展起到重要作用。国家层面尚未出台相关法律法规，致使开发区及其管委会性质不明确，制约了开发区的进一步发展。开发区政区化与开发区管理体制机制创新的目标背道而驰，行政区与经济区分治是开发区管理体制改革的方向。

关键词：开发区;管委会;性质辨析

中图分类号：F127       文献标志码：A      文章編号：1673-291X（2018）36-0185-02

开发区是指由国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的享受特殊经济政策，旨在促进区域经济迅速发展的区域。开发区分为国家级开发区和省级开发区，前者经国务院批准设立，后者由省级人民政府批准设立。国家级开发区主要包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、台商投资区、边境合作经济区、国家旅游度假区等类型。省级开发区主要有两类，一类是经济开发区，功能类似于国家级经济技术开发区;另一类是工业园区（产业园区），功能以发展各类工业项目为主，其中还包括一部分省级高新技术产业园区。开发区充当着区域发展的增长极，对我国区域经济发展发挥了重要作用。但是，开发区及其管委会的性质一直处于模糊状态，这在很大程度上制约了开发区的进一步科学发展。

一、国家层面缺乏相应的法律法规

国家层面所能依据的两个规范性文件分别是：国务院办公厅转发的商务部国土资源部建设部于2005年制定的《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》（以下简称《若干意见》），科技部于2007年制定的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（以下称《暂行办法》），这两个文件的位阶最多是部门规章。在《若干意见》中明确指出，抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》，为其持续发展提供法律保障。各省、自治区、直辖市可依法制定适用于本行政区域内国家级经济技术开发区的地方性法规和地方政府规章。十三年过去了，国家层面始终没有出台相关法律法规。1984—1986年，经过中华人民共和国国务院批准，首先设立了14个国家级经济技术开发区，到现在已经三十四年了。1988年，国务院批准成立北京市高新技术产业开发试验区（中关村科技园区的前身），已经整整三十年了。各级开发区在没有法律法规指引的情况下运行了三十多年，为地方经济发展做出巨大贡献，实属不易。各地倒是出台了不少地方性法规，但是位阶明显偏低，而且就开发区性质、管委会性质等核心问题的规定都是避实就虚，原因是无法可依，致使各级各类开发区的性质、管理体制等处于不明确状态，严重影响开发区的进一步发展。

二、开发区管委会性质不明确

即便是目前位阶最高的这两个规范文件，对开发区的性质和管委会的性质也没有清晰的规定。《若干意见》规定，国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。国家级经济技术开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。《暂行办法》规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。这里有几点不明确：一是经济区所在地市级以上人民政府是包括地市级人民政府，还是仅指副省级和省级政府。高新区的《暂行办法》倒是明确规定授权只能来自于省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，那是否可以理解地级市不能授权高新区管委会行使职权。二是人民政府的“派出机构”该如何理解。“派出机构”是指政府职能部门的派出单位，工作职能较为单一，如公安派出所、税务所、工商所等都是由政府公安局、税务局、工商局派出的单位。政府派出单位叫“派出机关”，并且《地方人大和政府组织法》明确规定了政府“派出机关”的三种情况：省、自治区人民政府的派出机关（地区行政公署），县、自治县人民政府的派出机关——区公所，市辖区、不设区市的人民政府的派出机关——街道办事处，并未设管委会。

三、开发区管委会性质辨析

1.“派出机构”说。从《若干意见》中“派出机构”的概念来看，似乎开发区主要以发展经济为目的，管委会的职能也相对集中在经济管理这一单一职能，这似乎说得过去。但实际情况是开发区管委会行使着经济、政治、社会等综合性职能。比如，《兰州高新技术产业开发区条例》规定，兰州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）按照市人民政府授予的职权，对高新区内的经济、行政和社会事务进行管理。甚至很多地方已经将开发区所在乡镇街道向管委会全面托管了，管委会已经实际上承担着一级政府的职能。所以，管委会性质并非管理职能单一的“派出机构”，而是类似于具有综合管理职能的“派出机关”。

2.“派出机关”说。法律明确规定：一方面，能够设立派出机关的政府只有三类：省、自治区，县、自治县，市辖区、不设区的市，其中并不包括较大的市;另一方面，派出机关也是明确为三类：街道、区公所和地区行政公署，地区行政公署宪法中没有明确规定，可以理解为省、自治区这一级的派出机关形式相对灵活。也就是说，除非开发区管委会是省一级派出的，才符合法律规定。那么数量众多的地级市开发区管委会就不可能是“派出机关”。而且，直辖市不能设立派出机关，那么直辖市的高新区和经济区管委会也不可能是“派出机关”。不过，国家级新区管委会作为省政府的派出机关是有法可依的，但又有一个问题出现了：重庆市是直辖市，两江新区管委会是重庆市政府的派出机关吗？根据《重庆市人民代表大会常务委员会关于重庆两江新区行政管理事项的决定》，两江新区管委会的确是重庆市政府派出的，但明确规定为“派出机构”，并非“派出机关”。绕了一圈又回到问题的元点，开发区管委会到底是“派出机构”还是“派出机关”？说它是“派出机构”，它却行使着“派出机关”的职能;说“它”是“派出机关”，却于法无据。

3.法律、法规授权的组织说。《行政复议法》对其他行政机关和组织是如下规定的：一是对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;二是对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义做出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;三是对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。由此可以发现，行政复议法上除了派出机关和派出机构外，还有一种“法律、法规授权的组织”。那么开发区管委会是否是这种性质呢？答案还是不确定。有些开发区管委会的确是地方性法规授权设立的，比如兰州经济技术开发区和兰州高新技术产业开发区管委会都是由兰州市人大常委会通过的地方性法规授权设立的，但白银高新技术产业开发区管委会就没有明确的法规授权。即便是国家级新区管委会，有些只是依据地方党委政府的相关文件设立的，比如兰州新区、贵安新区、西咸新区、天府新区管委会的设立均没有法律法规授权。所以，统一地把开发区管委会定性为“法律、法规授权的组织”，也是有问题的。不过，这种观点倒是给我们提供了一种探索开发区管委会性质的思路，就是开发区管委会不必限定在“派出机关”或者“派出机构”这两种传统模式中，可以是另外一种组织。不过，之所以开发区管委会性质不明确，根本原因是开发区性质不明确。要想厘清开发区管委会的性质，首先要解决开发区的性质问题。

四、开发区性质辨析

开发区的性质是什么呢？《若干意见》中有如下表述：“国家级经济技术开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区”，要“促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”。《暂行办法》中有如下表述：“国家高新技术产业开发区的主要任务是促进高新技术与其他生产要素的优化组合，创办高新技术企业”，“开发区应当成为我国孵化高新技术企业的功能区。”由此可知，开发区的性质就是“工业区”“产业区”或者“功能区”，其职能简单说就是发展经济，所以我们也可以将其概括为“经济区”。那为什么会出现管委会性质不明确的情况呢？如果开发区和管委会始终按照“经济区”和“派出机构”的定位运行，当然不会有问题。但随着经济开发活动的日益加深，土地征用、房屋拆迁、产业布局等经济活动也必然产生一系列的行政和社会管理问题。此时，管委会派出机构的性质和单一经济管理的职能开始显得捉襟见肘、力不从心。于是，管委会就不断增加自己的职能，逐渐朝着一级政府的方向发展。与此同时，为了彻底解决经济发展与社会管理之间的矛盾，很多地方索性将开发区范围内的部分行政区以托管的方式“移交”给管委会。至此，管委会已不再是职能单一的“派出机构”，而更像是“派出机关”;开发区也不再是以发展经济为目的的“经济区”，而更像是一个“行政管理区”，甚至是“行政区”，于是就产生了开发区管委会性质不明确的问题。开发区是我国改革开放的伟大创举，核心理念是政府职能的转变。所不同的是，与传统循序渐进的政府职能转变不同，開发区模式直接将经济发展职能从政府职能中剥离出去，并将其赋予另外一个组织——开发区管委会。但由于理论上没有充分的准备，实践中没有先例可以依循，导致管委会同行政区政府以及上级政府间出现各种矛盾。其实，国家赋予了开发区在行政管理体制方面先行先试的权利，行政管理体制机制创新既是国家对开发区的优惠政策，更是国家对开发区赋予的一项艰巨使命。遗憾的是，目前除了深圳立法将前海深港现代服务业合作区的管理机构定性为法定机构、命名为管理局并实行企业化运行外，尚未见其他开发区进行行政管理体制机制方面的创新。相反，所能见到的是很多开发区一步步走向行政区之路：兰州新区对永登县和皋兰县的三个镇实行托管，兰州高新区对榆中县的两个乡镇实行托管，成都高新区对简阳市的12个乡镇实行托管。更有甚者，苏州高新区与虎丘区，广州开发区与原萝岗区均实行两区融合、区区合一的政策，已经完全转化为行政区，只是还挂着开发区的牌子。

开发区的政区化没有实现国家在开发区进行体制机制创新的宪政预期，厘清开发区及其管委会性质的关键是处理好经济区与行政区之间的关系，方向是探索经济区与行政区分置的行政管理体制之路。