基本公共教育服务精细化治理的运行逻辑及价值蕴含*

杨 波 袁俊辉

（四川广播电视大学，四川 成都 610073）

党的十八届五中全会指出：加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在2017年两会期间，习近平总书记参加四川代表团审议时也郑重指出：当前脱贫工作，关键要精准发力，向基层聚焦聚力，有的需要下一番“绣花功夫”。“绣花功夫”就是要求我们在具体工作中措施要精细，发力要精准，用“一针一线”的精神方能勾勒出绚丽多彩的花朵。可见精细化治理不仅是当今经济社会发展的必然需求，也是将常规性社会治理引向纵深的逻辑必然，必将有效克服社会治理中“木桶短板”效应，成为我国治理体系和治理能力现代化的重要战略目标和基本政策导向。育才造士、为国之本，千秋基业、教育为先。党的十九大报告强调，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置。基本公共教育服务不仅是当前人民群众最关心、最直接、最现实的问题，也是政府“保民生、兜底线”的最重要任务之一，它不仅关系到个体人能否实现全面自由发展，也关系到我国“两个一百年”目标能否实现等重大问题。全面提升我国基本公共教育服务能力，实现较高质量的均等化水平，必须要狠下一番“绣花功夫”，走精细化治理之路。

一、“精细化治理”的内涵

从理论脉络演进来看，“精细化治理”由“精细化管理”发展而来。精细化管理发端于发达国家的一种管理理念，最早运用于企业的生产经营与管理之中。其思想源头来源于20世纪初泰勒的科学管理理论，泰勒试图通过建立管理控制目标，管理程序化，科学安排人员，组织分工与协作，明确权责等措施降低管理成本并减少资源投入，不断提高生产效率［1］。随后，爱德华兹·戴明提出了著名的“为了质量而管理”的理念，指出质量是产品和服务满足顾客需要的程度，应该由组织制定的一整套政策、规则的系统，这是对精细化管理思想的形成的进一步深化。20世纪50年代，日本企业丰田公司明确提出了“精细化管理”概念，通过制定系统化、具体化的规则，运用标准化、程序化和数据化的手段，保证了企业生产管理高效、精确和持续运行［2］。

精细化管理后来逐渐被应用到行政管理领域，强调在管理理念、基本方法、技术工具和实际运行遵循“精、细、准、严”的企业化管理理念，以期降低行政成本，提高行政效率和效益［3］。精细化管理为精细化治理提供了方法性借鉴，但是，与精细化管理单纯奉行管理主义的工具理性不同，精细化治理不仅仅强调要通过工具-技术理性来提高行政效率，优化流程再造，还要坚持“公民本位”的价值理性，在遵循严格的管理主义理性标准的同时，也要充分体现人文关怀，把满足人民的需求和让人民满意作为政府制定公共服务政策的出发点和落脚点，通过“全民共享共治”的理念，提升更优质、更关注细节和更加人性化的治理效果，实现公平正义、民主价值、公共道德和公共利益的“善治”目标。基于此，精细化治理是指兼顾工具理性和价值理性的前提下，通过专业化、协同化、多样化的治理方式，运用标准化、信息化、责任细化和衔接细化等手段实现基本公共教育服务治理理念、机制、方法和技术的精细化，从而使社会治理能够根据不同群体的需要，有针对性的推进，避免粗放管理存在的治理盲点和真空，实现社会治理精准化和细致化［4］。

二、基本公共教育服务精细化治理的运行逻辑

随着全球化时代的来临，人类政治生活正在发生重大变革，其中最引人注目的变化之一就是人类政治过程的重心正在从“统治”走向“治理”，从“善政”走向“善治”，把促进公平正义、增进人民福祉作为社会治理的出发点和落脚点。精细化治理作为社会治理的一种手段，理应坚持治理理论的硬核，只有明确了理论硬核，才能从理论的内在逻辑演绎入手设计研究目标和选择实现路径。

在新公共治理时代格局下，公共价值是社会治理理论的硬核，公共价值对于社会治理的重要性问题比以往任何时候都更有意义并处于中心位置［5］。基本公共教育服务精细化治理必须遵循上述研究路径，首先要厘清其公共价值，这是理论的硬核，是研究的本源。根据基本公共教育本质属性和精细化治理的理论内涵，基本公共教育服务精细化治理应遵循“公民本位”的原则，以促进教育公平、办人民满意的教育作为精细化治理的公共价值取向，其目的就是在“共享”的治理框架下向所有适龄学生提供“普惠性、全覆盖、无差异、质量好”的基本公共教育服务。基于这样的公共价值定位和目标设计，基本公共教育服务精细化治理应该走“本体-现实-发展”的逻辑进路，即在精细化治理中坚持面向未来的发展向度，面向问题的现实向度和面向内在的本体向度，以此来回应基本公共教育服务精细化治理的公共价值定位，不断提高基本公共教育服务治理体系和治理能力的现代化。

公共价值定位为基本公共教育服务精细化治理的运行逻辑奠定了理论基础和方法论基础。结合基本公共教育服务本质要求，其精细化治理的运行逻辑就是要在坚持整体性、规范性、协同性、人文性、标准化、信息化、精准细致化等原则下，走政府主导逻辑、社会协同逻辑和市场调节逻辑相结合的多元治理之路。政府主导逻辑是指基本公共教育服务是政府兜底的民生工程，提供优质均等、精细精准的基本公共教育服务是政府的职责，政府必须起主导作用。政府不必要成为治理的主体，但对公共事务的管理必须统一协调［6］。所以，政府必须通过创新体制机制、优化流程再造和细化主体责任来回应民众对基本公共教育服务普惠性和多样性的现实需求。社会协同逻辑是指要改变以往单一的政府供给模式，鼓励公民、企业、社会组织等通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式参与社会管理，构建多元互动的管理过程［7］。通过这种全民共同参与的模式打造更加科学、更加人性、更加精细的基本公共教育服务体系，让每一个适龄学生都能共享教育改革成果。市场调节逻辑是指在“政治市场失灵”的情况下，放松政府管制，打破政府垄断，引入市场竞争，学习借鉴私营企业的管理理念和方法，把行政效率作为最高价值要求，高效率的执行公共政策，以此来改进基本公共教育服务的质量和成果产出。

三、基本公共教育服务精细化治理的价值蕴含

（一）促进教育公平是基本公共教育服务精细化治理的核心价值

公平是判断社会利益和价值分配合理性的重要尺度，它已经超出了统计意义上对群体差异“量”的检测，重点关注“质”的合理性判断，从这个层面上看，公平理应成为基本公共教育服务均等化的最核心价值［8］。同时，从教育特质来看，教育公平更具独立价值，它是人发展起点的公平，是社会进步发展最本源性的公平。教育公平是整体公平和个体公平的有机统一，而精细化作为一种治理手段，把它运用到基本公共教育服务治理之中，不仅有利于实现社会层面上的教育整体公平，更会保证现实层面上的个体教育公平，保证人人能够共享教育改革发展成果，都有人生出彩的机会。正如党的十九大报告指出，完善基本公共服务体系是不断满足人民日益增长的美好生活需要，是促进社会公平正义的重要手段。精细化治理之所以能够保证教育的真正公平，是因为它在关注机会公平的同时更关注差别原则，通过精细化、多样化、个性化的措施补偿弱势群体。

近代西方思想家诺尔斯提出了“作为公平的正义理论”，并被用作评价社会制度的一项道德标准，体现为社会制度的首要价值，成为后来学者研究公平的逻辑起点。诺尔斯的“公平正义”理论包括两个原则：第一个原则是普遍意义上的平等自由原则。第二个原则是差别原则。正义优先于效率，机会公平优先于差别原则。诺尔斯正义原则的关键，是从一般正义观的“合乎每一个人的利益”到两个正义原则最后陈述的“合乎最少受惠者的最大利益”，并总是以最少受惠者的地位来看待和衡量任何一种不平等，一种尽力想通过某种补偿或者再分配使一个社会的所有成员处于一种平等的地位的愿望［9］。基本公共教育精细化治理正好诠释了诺尔斯公平正义理论，倡导治理重心下沉，更加面向公众的需求，尊重人的主体角色和地位、关注弱势群体的利益分配与保障［10］。基本公共教育精细化治理通过制度设计和政策安排，不仅保证每个人都有平等受教育的机会和权利，同时还要通过单独的补偿措施使“社会最少受惠者”也即弱势群体能够获得更多的教育资源和服务，使教育资源需求与供给达到相对公平状态，在保证教育面上公平的同时更加关注个体受教育的成效，从而实现教育的真正公平。例如，从全国范围看，在社会整体层面上已经实现了教育机会和权利的公平，但区域发展水平差距相差还比较大，现在衡量教育是否公平不能只看社会整体层面，更要关注贫困地区、边远山区等弱势群体能否实现了教育机会的公平，这才是实现教育公平的关键点和难点所在。而精细化治理通过政策精细和措施精细，通过差别原则和补偿机制，在把握重点区域和重点环节基础上，把基本公共教育服务做实做细，从而实现教育的真正公平。

（二）基本公共教育服务精细化治理可以保障人的自由全面发展

教育的本质是教育人和培养人，其最终目标是为了实现人性解放和人的全面自由发展。这里的“人的解放”是指人向自身、也就是向社会的即合乎人性的人的复归，是人的自我异化的积极的扬弃。“人的自由全面发展”强调人的身心、能力、潜力、体力、智力都能得到充分发挥，人的多方面需求不断得到满足。在此前提和基础之上，我们每个人能够摆脱环境和他人的支配而具有意志与行为自由，人达到一种自在和自觉、自愿、自主发展状态，人的自由个性充分发挥，确保个人价值的全面实现和自由个性的充分发展。基本公共教育服务精细化治理一方面可以保证教育制度和政策设计不仅满足“群体人”全面自由发展的共同需要，让适龄学生在基础教育阶段都拥有公平的前提性基础，为日后每个学生个性化发展提供前提保证［11］，另一方面可以在坚持个体人面临家庭环境、社会地位、地域差异带来的外部条件不同，以及身体差异、思维差别、能力差异等内部自身差异时，通过精细化治理方式来满足“个体人”的个性自由发展，而不是“机械式”的平衡发展，不是忽视个性的“一刀切”“齐步走”。换言之，基本公共教育服务精细化治理以动态的时空观和表里层次分析方法为遵循，在“宏观均等”的前提下，根据治理对象的不同，采取多样化的治理手段来实现“微观均等”，以此保证教育公平的核心价值不走样，这样就可以使每个人都能把个人的能力发挥到最大限度，实现个人理想、抱负和人生价值，每个个体都能达到自我实现的境界。

（三）精细化治理可以实现基本公共教育服务体系均等充分发展

十九大报告强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，学前教育、义务教育和高中阶段等基础教育公共服务体系发展还不平衡和不充分。以均衡发展和充分发展为理念的基本公共教育服务均等化不仅是当今政府解决民生问题的重要举措，更关系到“两个一百年”奋斗目标和中华民族大复兴中国梦能否实现的重大问题。在我国现行的体制之下，要实现均等化目标，除了探讨教育活动本身规律之外，还要特别关注教育活动之外的影响因素，必须把基本公共教育服务纳入政府治理的范畴。因此，基本公共教育服务均等化被确定为一项国家战略加以实施和推进。《国家教育中长期规划纲要（2010-2020）》《国民经济十三五规划纲要》《国家十三五基本公共服务均等化规划》和《党的十九大报告》都有指出，要把促进公平作为国家教育政策的归宿，要求合理配置教育资源，向农村、边远贫困和民族地区倾斜，缩小教育差距，以促进基础教育均等化的实现。然而，当前我国基本公共教育服务还面临总体性供给不足，结构性矛盾突出和体制性制约等阻碍因素，要构建有效供给、方便可及、群众满意的基本公共教育均等化体系，只有通过精细化治理，把国家纲领性政策措施进行精细化分解和落实，通过形成合力来实现教育均衡充分发展和教育现代化，让人民共享教育改革成果。

基本公共教育服务均等化主要包括机会均等、过程均等、结构均等和结果均等。目前，我国基本公共教育服务还处在起点机会均等阶段，即通过教学设施和资源的均衡配置并形成了统一标准来满足所有适龄学生都有机会平等的入学机会，但这只是保证了基本公共教育服务的外在和谐。而教育的和谐发展更应该是教育服务客体身心的内在和谐以及二者的统一。试想，在统一标准的硬件均等前提下，发达地区和西部民族地区的孩子都有公平的学习机会，如果不考虑两个区域学生的本身素质和个体需求，不关注学生过程中均等化，结果可能会南辕北辙。因此，精细化治理是在基于硬件均等化的前提下，针对学生的具体情况来配置教育资源和提供教育服务，实现教育服务模式的多元化和治理的多维度。具体来讲，基本公共教育服务精细化治理在基于人本、人文和个性化教育的价值追求上，重点关注基本公共教育服务的过程均等［12］，以此保证每个个体和每一个社会阶层的人都能从各自的教育成长和整体的教育经验中得到相匹配的教育成效，达到结果均等，实现教育的和谐发展。

从不同层级的基础教育和同一层级基础教育来看，目前结构性矛盾仍然突出，基本公共教育服务体系的各子系统发展不均衡，区域之间、民族之间和个体之间差距较大，这些阻碍了统一完善的基本公共教育体系构建。首先，从不同层级教育公共服务来看，义务教育均衡化满意程度较高，学前教育和高中教育公共服务满意率较低。以学前教育为例，“十三五”规划中明确指出要在规划末期实现学前教育适龄儿童毛入园率达到85%的水平，但通过实际调查发现，虽然东部地区城市儿童入园率高达90.3%，而川、滇、贵等西部贫困地区农村儿童入园率尚不足20%，甚或85%以上的城市公众希望把高中教育列入义务教育，加强高中教育质量建设。基本公共教育精细化治理的目标不是齐头并进，而是补齐短板，主要针对当前不同层级的基础教育政策制定和执行进一步细化，通过“微观均等”促使基本公共教育服务“宏观均等”的实现［13］。

其次，从同一层级的基础教育来看，区域不均等和同质化现象严重。以四川义务教育均衡发展为例，根据2015县域义务教育均衡化发展监测报告显示，四川民族地区51个县中仅有19个县实现了均衡，均衡率为37.3%，远低于四川省51.77%的总体水平，要实现2020总体均衡的目标任务还很艰巨。通过四川情况可以管窥全国，基本公共教育服务的重点和难点在民族地区、边远地区等贫困地区。此外，在义务教育均衡发展的治理实践中，中央和地方治理主体时常发生角色错位和冲突。精细化治理倡导在遵循国家统一的大政方针原则下，严格按照“标准校”与“合格校”等文件精神，在具体操作中充分调动地方和社会组织的积极性，因地因时制宜，根据不同的区域、民族、个体出台更加精细化措施［14］，以期达到最优效果。

四、结语

精细化治理与基本公共教育服务均等化目标实现具有较高的契合度，是实现基本公共教育服务均等化目标的本质要求和关键依托。下一步，基本公共教育服务精细化治理要在战略理性、价值理性和工具理性相结合原则下，做到基本公共教育服务政策制定的精细化、政策执行的精细化和质量评价的精细化，不断提高基本公共教育服务均等化质量和水平。

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