集体产权股份制改革及其结果
——基于湖北五县市区调查

彭 华

(湖北工程学院 政法学院，湖北 孝感 432000)

近年来随着城镇化和工业化的快速推进，城中村、城郊村和园(工业园)中村的大量农田被征用，这三村有了巨额资产。一方面是动辄数百万，甚至上千万“村官巨贪、小官巨腐”的腐败现象屡屡见之媒体，而另一方面是失地农民没有得到有效安置与保障，由此引发的上访等社会问题频频发生，已经影响农村稳定、社会和谐。“拆迁、土地征收合理分配土地增值收益，集体建设用地使用权流转收益的利用和村民权益保护机制尚未构建，导致村民个体在集体建设用地使用权流转中的权益无法保障。”[1]其根源在于传统体制下虚置集体资产产权，使得集体成员没有成为集体资产的实际主人。因此，开展集体产权股份制改革，赋权增能将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，成为当前农村治理的重要内容。

集体产权制度是我国农村基本的经济制度，农民与集体、农民之间的关系以及农村基层组织与管理体制也是基于集体产权制度的权属关系建立起来的。农民归属于一定的“集体”，享有相应的权力。集体产权股份制改革将给农村带来哪些结果？这是需要关注的问题。国务院发布的《全国农业现代化规划(2016—2020年)》明确指出，将着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革在“十三五”期间，将有序推进农村集体资产股份权能改革试点，到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运行管护机制。因此，检视、总结已有的集体产权股份制改革可为改革进一步推进提供经验。集体产权股份制改革，虽然遵循“一村一策”原则，但是笔者通过调查还是发现一些共性问题值得借鉴与思考。

一、程序正义：农民的道义原则

程序正义是“看得见的正义”，使人感受到决策过程的公平性和合理性。换言之，即使制度是非常公正、合理、合法，符合实质正义并保证结果正义也还是不够的。要使制度得到人们的普遍认可，政策制定过程(Process)要符合公正、正义的要求，确保活动过程的正当性。农民理解政策制定活动过程正当性的道义原则在于决策的权威性和参与的广泛性，一个正当性的程序在于顺“气”(有面子，得到尊重)。程序公正才能取得共识，改革措施才能得以推进。程序正义实践的优点是：“在满足正义的要求时，它不再需要追溯无数的特殊环境和个人不断变化着的相对地位，从而避免了由这类细节引起的复杂原则问题。”[2]

政策制定的权威性是政府负责组织集体产权股份制的改革过程中行政参与遵循的原则。湖北省农村集体资产股份制改革由省级部门承担组织领导责任，股份制改革确权办公室设在省农业厅。市(州)级政府承担制定工作方案、组织协调责任。县、乡两级政府承担组织实施责任，确权登记颁证工作的主体责任在县、乡两级政府，县、乡、村主要领导担任确权工作领导小组组长。政策的制定注重经验考察学习，而考察学习不仅在于借鉴经验，而是增强政策的可行性、科学性和权威性，更重要的是科学合理的政策能够增强民众对政策的认同度，有利于股份制改革政策推进。股份制改革中建立了督导检查、信息上报、情况调度等工作机制：农业(经管)部门负责牵头和业务指导工作；宣传部门负责政策宣传工作；农村工作综合部门负责政策指导工作；信访部门负责做好土地纠纷排查化解工作；档案部门负责指导土地承包档案管理。股份合作社的股权证由省级农村经济管理局监制、县级经管局颁发。社会需要政府，政府代表权威。政府不仅是制度和秩序的提供者和保障者，也是担当利益分配的调控、均衡、调解者和仲裁者的角色。在股份制改革中政府的角色不仅是组织者，当改革面临无法自行解决的冲突与困境时，政府成为第三方，作为主要的调解者和仲裁者。在集体产权股份制改革中，政府和村民没有直接的利益关系，政府权威的存在对政策制订产生重要影响，行政权主导的社会管理格局使民众依赖于政府，而且参与改革过程的政府层级越高越能对民众心理产生影响，在利益受损者看来是有一个公正的评判者和“说理的地儿”。

政策制定的广泛参与性是指股份制改革小组的工作成员的来源广泛和尊重民众对改革的知情权。政策制定的广泛参与性，事实上是遵循程序公开原则，公开原则是程序正义性的基本标准和要求，没有公开就没有正义。股份制改革小组的工作成员包括乡(街道)、村(社区)干部、老党员、老干部及部分有威望的村民代表。在股份制改革的过程中尊重民众的知情权，县级政府充分利用各种方式和途径加大对确权登记颁证工作的舆论宣传和引导力度，将编印宣传册、贴标语、写公开信等传统手段与电视、电话、网络等现代化手段相结合，扩大宣传范围，提高宣传效果。在广泛宣传、积极协商取得共识的同时，注重精准动员，对改革不理解的农户登门解释反复做工作。进村入户宣传是对农民的尊重，背后的逻辑是对农民知情权的尊重。农村是中国传统道德化社会，所谓“人活一口气”是这种传统道德的表达。人格尊严与利益纠缠在一起时，克己复礼往往在传统农村纠纷解决中起着重要的作用。对个别在股份制改革中利益冲突未能很好解决时，出场解决问题的程序一般先是村干部，其次是乡镇干部，最后是县政府行政干部出面协调。这个时候农民大多能够接受解决方案，不能“给脸不要脸”，农民感到他的人格得到尊重，这也符合传统道义，“说出去脸上也光彩，连县上干部都到家里做工作了，再不答应是不给脸”。因为股份制改革方案是全村人共同沟通制定的，不涉及政府利益，如果再次纠缠也会遭到村里其他人的“白眼”，等政府领导反复上门做工作，面子就有了，因此“气”也顺了。从股份制改革中农民的诉求来看，单纯的利益问题往往转化为人格问题，“怀持着为气而斗争信念的中国农民，对于所谓的法秩序并无过多的信从”，“农民一旦到了为气所驱的地步，其行动常常不会止步于法律之门内。”[3]政府在走进农户家门进行精准动员，协商要注重人情沟通，这是从道义上得到合法性承认，即政府用行动赢得村民在道德上对改革的支持。“凡程序皆与一定的主体相联系，脱离主体的程序是空中楼阁。”[4]因此，从程序正义看，集体产权股份制改革过程中村民的参与以及对村民知情权的尊重，事实上是对村民在集体产权股份制改革中主体资格的确认。

图1 集体产权股份制改革流程图

二、身份与权利：股权配置原则

股权配置是对享有村集体经济权益的成员权认定。在股份制改革的实践中，股权配置遵循一村一策原则。但从调查情况看，股份分为集体股和个人股，比例大致分为两种情况：一是集体股占20%，个人股占80%；二是集体股占30%，个人股占70%。集体股主要用于处理股份合作社集体负担的特殊问题、集体产权制度创新遗留问题、股份合作社运行中不可预见的突发问题。股份合作社的利润分配方式一般是提取利润20%作为公积金用于扩大再生产，提取10%作为公益金用于公益事业，提取20%福利费用于福利性支出和弥补个人配股分红与福利待遇的差额，50%用于分配集体股和个人股。

个人股权配置是基于集体经济组织成员权的基础上进行配置。所谓成员权，即“土地集体制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。”[5]集体成员权是基于集体产权制度下的一种身份权利，不仅是一种象征性地权，更是实体权利。家庭联产承包责任制的实质是农民作为集体社员可以享有的土地成员权。土地是股份合作社资金的基本来源，通过土地征收补偿和开放获得集体收入，在股权配置上股份制改革的村庄遵循一村一策原则，但均以取得承包土地经营权作为取得股份的基本条件。

从对湖北省五县市区的实地调研结果来看，自2007年至2015年各地无论是园中村，还是城郊村、城中村，股权配置中个人股权分为配置到人和配置到户两种改革方案。方案一：股权配置到人。股份分配以取得成员权的人口作为股权配置基数。取得股权配置的成员资格是以在村户籍、取得土地承包经营权、承担村里各种税费及公益任务以及遵循“人人有份”原则。事实上是折股到人，均贫富。此类股权配置的重点是清人分类，确定享有股权配置的成员，操作程序较为复杂，从调研的几个村的情况来看，其共同特点是对多女户家庭的不公平。从其股权配置原则看，无论其户籍是否在村，均只承认一个入赘婿及其子女的股权。与之相对应的是一个农户家庭无论有多少儿子均享有股份，基于农村儿子继承家业传统，多子家庭只要娶妻取得户籍，均可享有股权配置权利。然而，即使参与了第一轮家庭联产承包责任制分田，但户口不在村的外嫁女也没有股权配置。这种股权不公平的配置，很容易导致多女、纯女户及外嫁女的反对，引发女性维权上访行动。农村这种股权配置的理由是外嫁女儿在男方家庭享有其他的权利，就不能在娘家再分割财产。土地作为股份制改革资金积累的最初来源，参与土地分配的人员应该享有土地增值的收益。以上做法很显然剥夺了参加土地分配的女性的权益，也违背了我国相关法律规定，《中华人民共和国宪法》第三十三条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。”

方案二：股权配置到户。个人股权配置以静态股权配置为原则，家庭作为股权配置基数。这种股权配置事实上将股权嵌入于家庭关系，股权的分配由家庭成员分配与继承，避免了在清人分类中分田人口与现有人口、外嫁女的权益保障等问题上纠结。在没有确定性原则和合法性的法律确定股权配置原则时，以家庭为单位确定产权主体边界，实际上是在静态的时点上明确合作的利益和产权的所有者，并将之固定在以家庭为单位，作为家庭共同体成员的共享权利，避免了成员资格及成员权的确定陷入不确定状态。虽然这种静态的产权主体制度否决新增社区人口对“平均地权”的要求，但因为集体经济来源主要是村民家庭承包责任制时承包的土地，土地的多寡直接决定了其所享有权益的大小，具有其合理性和好操作性。

从股权配置原则看，从成员身份认定到享有财产权和集体福利权利。每一位合法拥有一份土地的成员，在土地被征用产生增值收益中都有权利得到应有的补偿。虽然土地为集体所有，但在家庭联产承包责任制进行分田时，是以家庭人口多寡作为分田标准，因此在土地增值收益分配中，按照家庭为单位，将增值收益分配到家庭，避免复杂的清人分类方案，是集体产权股份制改革的较优选择。

三、合作与参与：股份制改革的意外结果

新中国成立后的土地改革，建立了土地私有的小农经济。由于生产工具和技术的缺乏，1953年开展农业合作化。农业合作化不仅是将生产资料私有制，将小私有经济改造成生产资料公有制过程，也是将分散的农民通过生产的协作、互助整合到集体组织的过程。1958年人民公社实行“政社合一”体制，进一步将农民生产、消费都纳入到集体之中，分散的农民“嵌入”到集体组织。

1980年代家庭联产承包责任制后，农业生产的基本单位重新回归到家庭，个体农民从“国家与集体”的关系中“脱嵌”出来。家庭联产承包责任制使得农民个体独立化成为可能，生产成为农民自己的私事。当生产个体化，集体不再给农民提供生产的庇护时，集体的力量消散。集体产权(土地、河流、山林)的所有者为集体成员共同所有，事实上是被村、组集体所有，事实处置权被村委会掌握，造成集体资产的主体虚置。虚置产权使得农民置身于集体之外，村民不参与、不关心集体事务。集体所有权以经济利益将集体成员连接在一起，因为集体资产没有得到开发，没有形成经济利益，社区并没有形成紧密的利益共同体。作为集体成员不能从集体获取经济上的收益，缺乏集体经济的集体组织被虚化。集体不再给农民提供庇护与利益时，使得村庄公共联结消散，农民对公共事务日趋冷漠，对村委会选举不过问、不参与，没有兴趣。社区共同体缺乏经济基础与利益联结，社区从生产共同体演变为生活共同体，或者说仅是形式上的“生活地域”共同体。农民从集体“脱嵌”是制度与政策变革的结果，但最根本因素是缺乏利益联结机制。

利益相关构成居民参与公共事务的基础。股份制改革使得分散与“原子化”的村民得以通过利益联结，农民从集体脱嵌再入嵌，社区公共性得以重建与发展。村集体和社区集体克服了“在市场化与城镇化的冲击下，传统农村社会中的种种伦理正在消解，农村社会呈现出了一种个体化的趋势。”[6]农民不仅关心集体资产处理股权配置与分红，还关心村委会的选举，“人们担心选举的村干部不能好好管理资产，参与选举的积极性提高了”。

股份制改革使个体化村民与集体通过利益关联重新建构联结机制，利益的相关性将人们联结在一起，从而形成了一个以利益为纽带的经济共同体，村民“再嵌入”集体。利益是共同体形成和实现的重要条件，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[7]”，没有利益的同一性，因此无法形成任何的共同关系，人们组织起来共同生产、共同生活、共同活动也是为了利益。集体产权股份制改革是对农民的“赋权”过程。在这一过程中，农民的权利意识在利益的关怀下唤醒，从村庄利益的无关者、漠视者成为利益相关者，成为村庄治理的合作者和参与者。

四、有待解决的问题

产业是股份制合作社可持续发展的基础。由于上世纪80、90年代处处“冒烟”的村办企业几乎全部倒闭，“村办企业，十办九垮”，给农民留下深深恐惧。农民不想通过冒险再办企业而获得大成功、发“横财”，他们的行为是不再冒风险、尽量缩小最大损失的主观概率，他们首先考虑是财产安全保障的需要，因为农民的生存伦理是安全第一，“把生存作为目的的农民，在规避经济灾难而不愿冒险追逐平均收入最大化”。[8]在当前经济下行压力下，股份合作社或将资金存入银行以获得利息，或建门面房、厂房出租，或入股商场以获取稳定的收入，但其收益较少。征地获得资金只是股份合作社发展的来源，而产业是股份制合作社可持续发展的基础。没有产业不利于增强集体经济发展后劲，也影响村级公共设施和公益事业建设的投入。调查中仅社汉川市国光村、孝感市高新区车站社区和襄城区檀溪村三个股份经济合作社按照章程向股东分红。大多数股份经济合作社的经营性资产比较少，每年没有多少收益，没有红利可分。缺乏产业基础，股权分红不能得到保障，将制约股份合作社的发展。

股份合作社的运行机制有待完善。股份合作社有股东大会、董事会、监事会监督机制。股东大会是股份合作社的最高权力结构，由全体股东组成。董事会、监事会成员由股东大会选举股东担任。在股份合作社实践运作中，董事会成员和村委会成员是合二为一，一套人马两块牌子，权责关系没有理顺，改革后仍由村委会承担着管理经营集体资产，同时又承担着大量公共事业和社会管理服务职能，形成村社一体、政经不分的局面。湖北省《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》中也“提倡实行村党组织和村民自治组织、集体经济组织班子成员交叉任职，集体经济组织负责人一般应由村党组织书记兼任。”但是这种交叉任职，管理模式行政化比较突出，致使改革不全面、不彻底、不完善。主要弊端表现为村两委成员普遍缺乏资本运作和经营管理的知识和经验，资产运营水平能力不高，导致经营机制不活，而职业经理人又难以引进，经营发展活力不足。

五、结语

集体产权股份制改革是农村基本经济制度的重大改革，是农村的组织与管理体制、农民与集体关系的重构。改革不仅需要分类指导、因地制宜，更需要制度的顶层设计，推进农村集体经济组织立法，赋予股份合作社的法人地位，明确组织形式和职能定位，用政策制度保障其健康运行，保证集体资产增值收益为集体成员共享。

[1] 吴明场.保障农民公平分享土地增值收益的探索与思考[J].四川行政学院学报,2014(4):55-58.

[2] 约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,1988:83.

[3] 应星.“气”与中国乡村集体行动的再生产[J].开放时代,2007(6):106-120.

[4] 黄捷.程序法论[M].长沙:中南大学出版社,2003:117．

[5] 应星.农户、集体与国家——国家与农民关系的六十年变迁[M].北京:中国社会科学出版社,2014:98.

[6] 张方旭,文军.从“脱嵌”到“嵌入”：个体化视角下农业转移人口市民化的过程分析[J].人文杂志,2016(7):122-128.

[7] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1956:82.

[8] 詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学——东南亚的反叛与生存[M].程立显,刘健,等,译.南京:译林出版社,2013:6.