在企业招标采购中建立负面清单进行管理的策略研究

顾妍

摘 要：在招标采购领域供应商市场准入制度中，将负面清单模式引入是一个创新性的思路，可以使社会资源广泛参与，让更多的供应商参加到招标采购中，有利于企业公开、公平、公正参与竞争的市场环境，提高招标效率，增强招标质量，还能在集团招标和竞争性谈判中节约成本，提高效率。

关键词：招标采购；负面清单；供应商；市场准入

在招标采购活动中，集中采购有力于扩大采购规模、降低成本提高企业的话语权，特别是大型国有企业及垄断企业，为了充分发挥议价优势、实现集团公司利益最大化，都会成立相应的招标采购部门，建立采购供应保障体系，以降低成本、减少风险。中国华电集团公司为规范集团公司系统的采购活动，提升采购资源配置效率，体现集约优势，降本增效，确保项目质量，制定了《中国华电集团公司采购管理办法（B版）》，规定各单位遵循“公开、公平、公正和诚实信用”的原则，实行统一组织、统一平台、集中采购、分级负责制度，取得了成效。

随着时代的发展，在招标和采购领域如何有效管理和优选供应商，是提高招标采购活动效率的重要问题，与华电集团背景相似的各央企能源集团都面临着类似问题，既要鼓励同业竞争，提高效率，降低成本；又要严守公平、公正、公开、诚实信用的原则。我们调研分析了其他央企集团供应商管理做法，分析各种做法优势，结合自身特点，提出建立供应商的负面清单管理制度。

一、现状分析

目前，中国华电集团公司物资采购供应商管理依托ECP平台进行管理，共有14626家供应商的110408个产品目录被各采购单位审查入网，各单位共对240704笔交易进行了履约评价；对10800家供应商的64522个产品目录进行了年度评级。以2016年度为例，供应商评级汇总情况为A级4102家、B级10910家、C级974家。

针对供应商的选择，重中之重是实行供应商入网前的资格预审。一是在潜在的投标者中预先进行资格审查，审查合格后方可加入集团公司供应商网络；二是实行供应商供应产品目录制，严格限定准入供应商供应产品目录；三是实行供应商年度评审制，各企业要对交易供应商的整体实力和供应风险等进行年度综合评价，审核供应商评级，淘汰不合格供应商；四是全面实施供应商动态量化评价和升降级管理，对交易供应商进行动态量化评价，根据动态量化评价进行星级管理；五是对被评优的投标商进行择优录取，对有违约行为的供应商给予警告、通报甚至取消供应商网络成员资格等处罚等。同时对供应商入网资格预审、供应商动态量化评价、供应商网络资格年度评审及评审结果的应用进行了专门规范。

这些做法给企业运行、降低成本和风险提供了保障，也取得了很好的成绩，但在操作过程中，也暴露出了一些问题：如供应商入网资格审核评分指标体系复杂，供应商提交资料难度大，审核评审打分流于形式，评审分数的必要性差；履约评价体系复杂，评审效率不高；对有违约行为的供应商给予警告、通报、暂停交易资格等惩罚措施没有实施细则，一般失信供应商得不到及时惩治，严重失信供应商惩戒应用较慎重，缺乏多样性及灵活性；评价结果得分计算体系复杂，得分准确性差，指导性不强，评价结果应用有待于进一步提高等。

二、负面清单管理制度概述

2015年，国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，达到赋予市场主体更多的主动权，有利于落实市场主体自主权和激发市场活力，有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

在工作中，负面清单往往存在于不同的文件中，如针对施工企业无资信证明、承包资质等级、信誉情况成为不能中标的关键因素，设备商既往履约过程中的质量问题、是否按合同提供服务、在生产过程中是否积极配合也是对其评价的关键环节。有利于投标企业进行自检，给予失信供应商惩戒，让更多优质企业参与到招标采购活动中。

与行政审批不同的是，负面清单的引入将大大激发市场活力，有利于降低商品采购成本、提高产品质量、降低库存、缩短供货周期等，使用负面清单管理制度能增加投标商的来源，提高其积极性也有利于招标采购部门提供专业、规范、优质、高效的集采招标代理服务。

三、引进负面清单管理制度的必要性

为了加强对供应商的管理，《中华人民共和国招標投标法》对投标商的行为进行了规范，中标人将中标项目转让给他人的行为给予的规范，并制定了惩罚措施。在招标采购活动中，如何既贯彻落实相关法律法规，又激发市场活力，避免一管即死、一放就乱的现象，建立全面的负面清单制度，是简单易行的方法之一，有利于推动招标采购活动的健康有序发展。

1.有利于在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用

价格、供求和竞争是市场经济的三要素，三者相互联系、相互依存、相互制约。通过招标采购活动，形成市场竞争，价格的上下波动，直接影响供求关系，直接诱导资源向急需并且效益高的产业流动，从而实现资源的合理流动和优化配置。而其中可能影响的关键因素就是人为因素，即要处理好采购人与市场的关系，提高质量。

2.有利于促进市场准入

竞争是市场经济的基本特征。在市场经济条件下，企业为了生存和发展，除了尽到相应的社会责任外，在自身的物质利益的驱动下，获得更多的市场资源而竞争，进而达到优胜劣汰，实现生产要素的优化配置，同时，基于对丧失自己的物质利益、担心被同类经济行为主体排挤成为企业铤而走险的根本借口。在招标采购活动中，如何在促进供应商之间公开竞争同时保护供应商合法权益，达共赢局面是顺利推进招标采购活动的根本动力。

3.有利于减少人为因素干扰

在目前的工作中，大多采用正面清单模式，即事前规范投标商的条件和资质条件，只要是符合资质要求的就可以直接进入招标采购中。该模式有利于引导供应商根据自己的实力进行投资行为，也有利于对供应商的监管，但也容易出现问题：一是企业提供资料繁琐、审核相对漫长，基于对企业各方面的要求，企业需要提供甚至重复提供多种资质、材料，招标采购人员要对资质进行鉴别，审核相对麻烦；二是容易形成壁垒，进而形成权力寻租，在编制招标文件及制定相应的条件时，容易形成权力寻租现象，通过人为因素排挤竞争对手。而负面清单管理模式，可以为更多更优质的投标商吸引到招投标活动中，进而减少工作量、有效避免权力寻租等人为因素干扰。

4.竞争促进

让潜在供应商在同等条件下享受无差别且无歧视的待遇，哪些行业或者行为被排除在外一目了然，更高效的择选供应商中标。

四、招标采购领域的现实性

负面清单是相对于正面清单的一种更接近市场准入管理方式的一种模式，使世界变小，投资更自由，管理更加合法化。《北美自由貿易协定》完全使用负面清单。相对于发展中国家，由于担心自身创新能力不足，法律不够健全等因素，不愿放弃政府干预手段，对负面清单多采用谨慎态度。

在我国，继上海莫自贸区的案例采用了负面清单模式后，目前多地也在采用该种管理模式。第十八届三中全中会提出，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。国务院2014年7月9日发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》对制定市场准入负面清单、清理前置环节有偿中介、探索简易注销破产程序严重失信主体禁入市场、不得粗暴对待当事人等进行了规范。

2016年3月2日，经党中央、国务院同意，国家发展改革委、商务部印发了《市场准入负面清单草案（试点版）》，列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，限制准入类232项，在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市试行。这些给国内各行业建立负面清单制度，提供了积极的舆论环境。

综上所述，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》给予负面清单的制定提供了良好的政策支持，之后，我国大力推动负面清单制度的实施。在招标采购活动中，相应的负面清单条款往往散在于各个制度和规范之中，因此，对于设备生产商、设备代理商、施工企业、监理企业、勘察设计企业、设备商、施工企业等各种类的采购中，将编制清单、进行风险评估等作为准入的门槛，营造良好的竞争环境，无疑是促进发挥市场基础性作用的最佳方法。