论村规民约的式微与重构

魏久朋, 白杰峰

(华中师范大学政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

一、文献综述与问题的提出

目前，学界往往将村规民约与乡规民约混用，认为二者同属于村民集体自觉并通过集体协商议定而成的治理文本。但李可研究指出村规民约与乡规民约存在差异。他认为乡规民约是“大村规民约”，村规民约、家法族规等都适用于这个概念,而村规民约则是“小乡规民约”，是在村民中自发生成的交往规则[1]。鉴于此，本文的村规民约仅限制在“小乡规民约”的范畴内，具体是指一个村落村民在长期的共同生活中所自发生成、共同协商议定的村庄规范。关于村规民约的研究，学界主要从以下3个方面进行考察。

1.从宏观角度对村规民约作用的考察。杨建华等认为改革开放推动农村社会从均质化走向异质化，村规民约成为一种重要的整合机制[2]。赖先进认为村规民约在乡村治理中具有耦合协同作用，表现在促进多元治理主体、多种治理机制、多种治理工具之间的耦合协同，从而有利于实现乡村治理的现代化[3]。刘定平认为村规民约对推动农村社区文明建设具有重要作用，即村规民约是农村社区制度文明的重要载体，村规民约规范了农村社区文化建设的主要内容[4]。这些从宏观视角对村规民约作用的解读，能够加深后继研究者对村规民约作用的知识性认识。但遗憾的是，这些研究并没有清晰地区分传统村规民约与现代村规民约之间的差异，并且先验性地预设了现代村规民约可能存在的乡村治理作用，并在此基础上进行论证。笔者认为，现代村规民约与传统村规民约在内容、特征、治理作用等各方面均有不同，不加区分的研究往往不能贴近实际，并且先验性地预设现代村规民约可能存在的乡村治理作用，并不能充分论证现代村规民约发挥治理作用的多种样态。而只有从现代村规民约与传统村规民约的区别出发，探究其发挥作用的不同逻辑，特别是赖以发挥作用的不同社会基础，才能更为准确地界定现代村规民约在乡村治理中的作用。

2.从微观角度对村规民约的个案考察。高其才通过对贵州省黔东南苗族侗族自治州锦屏县各村寨村规民约的考察，分析指出锦屏县的村规民约在人权维护方面有待进一步改进[5]。贾伟等通过对青海省海南藏族自治州村规民约的考察，分析指出藏区村规民约在发挥重要治理作用的同时，存在文本质量良莠不齐、习惯法代替村规民约、处罚权限存在法律问题等困境[6]。段玥婷等通过对云南省德宏傣族景颇族自治州村规民约的研究，指出其存在内容相近、可操作性低、惩罚措施单一、治标不治本等问题[7]。从微观视角进行的个案考察主要集中讨论少数民族地区村规民约的存续和困境问题。由于少数民族地区的村规民约具有较强的特殊性，具有少数民族地区特有的民族风俗和地方文化，因此，这些研究虽然能够为后继研究的开展奠定基础，但其结论在非少数民族地区缺乏足够的适用性，这也为村规民约的后来研究留有较多的空间。

3.从法学视野对村规民约与国家法之间互动和调适的考察。谭万霞基于广西壮族自治区融水苗族自治县村规民约关于财产权保护相关规定的考察，指出当地的村规民约主动定位在国家法的框架内，逐步向国家法靠拢，成为国家法与少数民族习惯法不断调适的首要选择和最佳途径[8]。李旭东等认为具有悠久历史的村规民约在当前中国的社会转型中仍然发挥着重要作用，但不能忽视村规民约的部分内容仍与国家法存在冲突，应在村规民约与国家法进行良性互动的导向下，对村规民约进行体系重建[9]。陈文琼认为村规民约在村民自治后正式获得国家法的认同，并通过村民自治的制度性保障成为国家法与民间法的调试工具[10]。从法学视野对村规民约的考察，说明村规民约作为乡村原生的一套制度规范在实践中不断融合进国家法中，成为协调国家法与民间法的有效手段。但应当注意的是，当前某些地方的村规民约仍存在部分条款与国家法相悖的情况，导致国家法与民间法之间缺乏有效调适。因此，应进一步探究将村规民约与国家法之间的张力转变为合力，从而推动乡村治理的现代化。

综观学界对村规民约的相关研究，发现学者们普遍认为尽管村规民约存在某些困境，但总体上仍对乡村治理发挥着重要作用。但从笔者于2017年对陕西省西乡县、潼关县、眉县的新型农村社区，以及四川省沐川县林村的实地调研来看，村规民约在当地乡村治理中的作用并不明显。一方面，村规民约的内容规定十分原则化，在乡村治理中的实践性较弱；另一方面，四川省沐川县林村村民较少关注本村的村规民约，该地村规民约的乡村治理作用不明显。因此，有必要在既有研究的基础上对现代乡村社会中村规民约的治理作用进行检视。笔者首先对传统社会中村规民约发挥作用的社会基础进行考察，分析指出正是这些社会基础的存在，使村规民约在传统乡村社会能够发挥有效的秩序整合与规训作用。接着，笔者从改革开放以来中国乡村社会发生了激烈社会变革的现实出发，重新考察发现这些社会基础已经发生改变，某些社会基础甚至完全消失，这直接导致村规民约在乡村治理现代化进程中不断式微。最后，笔者基于村规民约自身的治理优势、党和国家的政策支持，以及村规民约与现代乡村治理体系的契合等3个方面对村规民约重构的可行性进行分析，并提出具体的重构路径。

二、传统村规民约的社会基础

村规民约在传统社会发挥着重要的秩序整合与规训作用，促进了传统社会的和谐与稳定。其中，皇权止于县政与乡村的相对自治、乡土中国与“熟人社会”、村庄共同体与价值认同、乡绅治理与权威性裁决机构等4个方面构成了传统村规民约得以产生和发挥治理作用的社会基础，这些社会基础的长期存在保证了村规民约在传统社会得以延续并发挥作用。

(一)皇权止于县政与乡村的相对自治

中国传统社会形成了以皇权为中心的国家政治和以绅权为中心的“乡绅治理”的“双层”政治格局。这种“双层”政治格局具体是指，正式的国家行政序列止于县政，以正式的国家法律和官僚机构进行统治；而乡村社会则由乡绅主导，以地方习俗和非正式规范进行自我管理。一般情况下，“皇权”不会主动干预“绅权”。作为交换，乡绅要保持乡村社会的总体稳定，并将国家的徭役、赋税的征缴任务予以落实。乡绅所依赖的这些地方习俗和非正式规范经过长期的作用，逐渐形成了正式的文本，演变为各具特色的村规民约。因此，皇权止于县政与乡村相对自治的制度安排为村规民约的产生和发挥作用提供了有利的制度环境。

(二)乡土中国与“熟人社会”

费孝通先生认为，从基层看，中国社会是乡土性的[11]，中国基层社会乃是乡土社会。乡土观念将农民限制在“生于斯、长与斯、逝于斯”的村庄里，即便流落异乡，也总是盼望落叶归根。因此，乡土社会又是一个“熟人社会”，没有陌生人的社会[11]。“熟人社会”对传统村规民约发挥作用产生了积极的影响。“熟人社会”建构了村民“我们”和“他者”的观念，只有属于“我们”才是具有共同价值追求和行为规范的集合体，而“他者”则是陌生的，甚至与“他者”交往是不安全的，这种观念进一步将乡村社会打造成一个封闭的自我保护的社会，村规民约就是这种自我保护的契约。因此，乡土中国与“熟人社会”为传统村规民约发挥作用提供了有利的社会环境。

(三)村庄共同体与价值认同

中国传统乡村社会是一个共同体，不仅是地域上的共同体，也是精神上的共同体，是一种生命本位的归宿和集合。后现代大师齐格蒙特·鲍曼进一步指出，共同体成为个体的依赖对象，可以帮助处在风险中的个体[12]。共同体依托成员的公共生活而集成，依托成员的公共性而存在。作为乡村共同体成员的农民，在长期的共同生产和生活的基础上，容易形成公共的、共同的价值追求和行为规范，同时也会形成约定俗成的制裁手段，而所有这些正是村规民约的主体内容。因此，乡村社会作为一种共同体的状态，为村规民约的生成创造了条件，同时也更容易将村规民约内化为村民的行动指南。

(四)乡绅治理与权威性裁决机构

传统村规民约要发挥治理作用，既需要村民的自我认同，也需要具有社会合法性的权威性裁决机构加以外部强制，缺乏这种权威性裁决机构，村规民约就会因为缺乏执行力而沦为一纸空文。传统乡村社会，因乡绅或宗族族长主导乡村治理而逐渐形成了以“绅权”为中心的乡村治理格局。乡绅治理依托绅士会议、宗族长老会议等裁决机构将村规民约落到实处。同时，乡绅或宗族族长作为村庄精英代表整个乡村社会与“皇权”进行互动，赋予了乡绅或宗族族长一定的治理权威，并进一步保证了绅士会议、宗族长老会议等裁决机构的权威性，使村规民约的执行获得了村民的内在认同。因此，正是以“绅权”为中心的乡村治理格局，以及绅士会议、宗族长老会议等权威性裁决机构的存在，保证了村规民约能从文本约束转变为实际规范。

三、传统村规民约的式微及其原由

现代化是一个多层面的转变过程。就心理层面而言，现代化涉及价值观念、态度和期望等方面的根本性转变；就智能层面而言，现代化涉及人类对自身既有知识的巨大扩展，并通过文化水平的提升、大众媒介的拓展及教育技术的创新等方式将这些知识在全社会广泛传播[13]。从1978年改革开放开始，中国的现代化进程加快，政治、经济、文化、社会等各方面都发生了激烈的变革。在此过程中，传统村规民约的社会基础发生了诸多变化，逐渐削弱了传统村规民约的治理作用。

(一)政权下乡与下村

1982年，通过撤社并乡，中国“乡政村治”格局基本建立。“乡政”是国家正式政权组织，奉行行政管理的逻辑；“村治”是村民自治，奉行自治的逻辑。法律规定“乡政”指导和支持“村治”。但现实中，“乡政村治”陷入行政化的困境中，“指导”关系异化为“领导”关系。“乡政村治”的建立及其异化对村规民约产生了两方面的影响。(1)随着“乡政村治”的建立，《中华人民共和国村民委员会组织法》与其他法律、行政法规等逐渐渗透到乡村社会，发挥着裁决冲突和管控的作用，使村规民约的效用降低。在国家法律下乡的同时，村规民约的某些内容也存在与国家法律冲突的情况，使得村规民约在一定程度上存在法律意义上的合法性危机。(2)村规民约是村民自治的产物，是村民集体意志的表达。但“乡政”与“村治”之间的“指导”关系异化为“领导”关系，压缩了村民自治的空间，既不利于村民集体意志的形成，也减弱了村民对集体意志的认同感。因此，政权下乡与下村的制度安排，削弱了村规民约的治理作用。

(二)“后乡土中国”与“半熟人社会”

随着整个国家从传统向现代的结构转型，乡村社会自身也在发生变化。如果传统乡村社会可以称为乡土中国的话，那么处在转型中的乡村社会正在走向“后乡土中国”[14]。与乡土中国的核心特征“熟人社会”不同的是，“后乡土中国”表现出“半熟人社会”(指社会转型时期，村民异质性不断增强和村民之间社会联结趋于弱化的关系形态)的特征。在“熟人社会”，村规民约是对“我们”进行保护和对“他者”进行界定的契约。而在“半熟人社会”，“我们”与“他者”之间的界限变得模糊，“我们”从均质化走向异质化，农民个体有了新的价值追求和价值认同。村规民约的界定作用和保护作用不再被强调，同时，异质化的“我们”对村规民约也产生了不同的观点，可能认同村规民约的价值指向和行为规范，也可能将村规民约视为对个人追求自由等的限制，从而排斥村规民约。因此，乡土中国走向“后乡土中国”破坏了传统村规民约赖以发挥作用的人际关系纽带。

(三)村庄共同体的消解与个体化的突显

随着改革开放的纵深发展，城镇化和市场化不断刺激乡村社会，进而改变了乡村社会原有的价值序列和生活方式。城镇化加快农民向城市的流动，农民从扎根乡土转变为“离土不离乡”或者“离土又离乡”。市场化则将劳动力货币化，帮工互助被施工队或雇工替代，使得村民之间的社会关联度不断降低[15]，村庄共同体逐渐走向消解。与此同时，个体化不断突显。个体化主要表现为在市场化、全球化的冲击下，个体从地缘共同体和家族中“脱嵌”，成为“为自己而活”和“靠自己而活”的原子化个体[16]。村庄共同体的消解与个体化的突显对村规民约产生了两方面的消极影响。一方面，村庄共同体的消解使农民缺乏有效的整合，使村规民约这一乡村社会的内生规则难以形成；另一方面，个体化的突显使农民更为强调个人价值和利益，减弱了对村规民约的价值指向和行为规范作用的重视程度。因此，村庄共同体的消解与个体化的突显破坏了村规民约发挥作用的内部环境。

(四)旧裁决机构的退场与新裁决机构权威性的消解

在传统社会，凭借绅士会议、宗族长老会议等权威性裁决机构的外部强制，传统村规民约的治理作用得以发挥。中华人民共和国成立后，绅士会议、宗族长老会议作为历史遗留物相继退出历史舞台，传统社会的权威性裁决机构在现代逐渐退场。随着“乡政村治”格局的建立，村民委员会作为农民自治组织成为村庄冲突与争端的裁决机构。但随着乡村关系行政化，尤其是在农村税费征收和计划生育等执行过程中，由于村民委员会工作方式不当，严重损害了村民委员会的公信力，不利于其合法权威的构建。于是，对于村规民约而言，旧裁决机构已然退场，不能再发挥裁决作用，而新的裁决机构——村民委员会又面临着权威性消解的挑战，导致村规民约的有效执行陷入困境，难以持续发挥作用。

四、重构村规民约的可行性及其路径分析

随着乡村社会的发展变迁，传统村规民约的社会基础发生了改变，导致村规民约的乡村治理作用不断削弱。因此，在乡村治理现代化的过程中，应对村规民约重构的可行性及其重构路径进行分析。

(一)重构村规民约的可行性分析

通过对村规民约自身及其生存的外部环境的分析，笔者认为重构村规民约的可行性主要表现在村规民约自身的治理优势、党和国家的政策支持、村规民约与现代乡村治理体系的契合等3个方面。

1.村规民约自身的治理优势。乡村社会的治理文本历来包括两种，即国家的正式法律和乡村社会的内生规则(主要是村规民约)。与国家法律相比，村规民约具有独特的治理优势。一方面，村规民约一般以村庄传统规范与地方知识为主要内容，具有内生性与直接性；而国家法律则通过人民代表大会制定，对村民来说具有一定的外在性和间接性[17]。因此，村规民约主要起到内部规范的作用，而国家法律主要起到外部强制的作用。另一方面，村规民约可以弥补国家法律在乡村治理中的局限。乡村社会的诸多矛盾和争端在还没有发展到需要动用国家法律进行干预时，若运用国家法律进行干预，则容易使村民之间的“半熟人关系”进一步弱化为“陌生人关系”，不利于乡村社会的稳定与和谐。而村规民约的教化和规训作用则可以有效化解这些矛盾和争端，进而推进乡村治理的有序开展。

2.党和国家的政策支持。1998年11月颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”这一规定从法律上重新认可了村规民约，重新界定了村规民约对乡村治理的重要作用。其后，党和国家关于“三农”问题、乡村建设、社会建设的系列文件中都有关于村规民约的规定，突显了党和国家对村规民约的乡村治理作用的重视。如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2017 年1月25日发布的《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》也提出：“把优秀传统文化思想理念体现在社会规范中，与制定市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程相结合。”[18]在越发重视社会建设、培育社会自治能力的新时代，村规民约持续受到党和国家的重视，这为村规民约的重构提供了政策保障。

3.村规民约与现代乡村治理体系的契合。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。而村规民约本身也蕴含着自治、法治与德治等因素，从而与现代乡村治理体系具有内在契合性。这种内在契合性具体体现在3个方面：(1)村规民约的内容及其产生方式决定了村规民约是村民集体自觉的产物和集体意志的体现。因此，村规民约有利于村民自我学习、自我管理、自我服务等自治目标的实现。(2)村规民约是一种民间法与国家法的调试工具与辅助手段。实际上，国家法律、行政法规主要是针对违法违规行为发挥底线制裁的作用，而针对部分并未构成违法的不当行为，村规民约可以发挥有效的辅助作用对其加以纠正和制裁。因此，村规民约有利于法治目标的实现，并进一步推动现代乡村治理体系的建构及其目标的实现。(3)村规民约在很大程度上是对优秀传统文化、道德伦理、价值规范的继承和延续，可以发挥有效的道德教化与行为约束作用。因此，村规民约有利于德治目标的实现。

(二)重构村规民约的具体路径

传统村规民约的式微源于其社会基础在社会变迁中的改变或消失。因此，重构村规民约应在充分考虑社会变迁的宏观背景下，重塑村规民约的社会基础，并以现代乡村治理体系的建构为目标，寻求具体的重构路径。

1.重塑“乡政”与“村治”的关系。由于当前“乡政”领导“村治”，导致许多地区的村规民约并不是通过村民会议制定，而是乡(镇)政府以统一的格式要求各村委会总结制定。这些村规民约的内容过于空泛，并不能有效代表村民的集体意志，且这些村规民约涉及村庄具体事务(包括集体产权、村庄选举、纠纷仲裁等)的规定较少，不利于村规民约发挥实际的治理作用。因此，重构村规民约首先应重塑“乡政”与“村治”的关系，从“乡政”领导“村治”回归到“乡政”指导“村治”。一方面，乡(镇)政府应鼓励和支持村民制定符合村庄实际的村规民约。在村规民约的具体制定过程中，应坚持乡村本位，由村民集体协商议定，乡(镇)政府要自觉避免直接干预村规民约的制定。另一方面，乡(镇)政府要进行角色转变，从“领导者”转变为“指导者”。在村民集体协商议定村规民约的过程中，乡(镇)政府应充分发挥指导作用和监督作用，积极帮助村民审议村规民约的合法性和可执行性，并在村民集体协商议定的基础上进行合理补充，以进一步完善村规民约。

2.重建公共性与共同体。随着城乡流动速度的不断加快，村民的异质化程度不断加深，现代市场价值观(如逐利思想、功利主义等)不断侵蚀村民的传统价值观，导致村民的公共性观念不断消解，乡村共同体也逐渐走向消解，不利于村规民约乡村治理作用的发挥。因此，重构村规民约应重建村庄公共性，并引导村民回归乡村共同体。(1)推动服务下乡，重建村庄公共性。依托国家公共文化服务体系的建设，举办系列公共文化活动，如“电影下乡”“送法下乡”“戏剧下乡”等，既保障村民能够享受均等化的公共文化服务，又促使村民在参与和互动中重建村庄公共性。(2)加强政府宣传，推动村民自我教育。乡(镇)政府应充分发挥宣传动员作用，通过宣传标语、村规民约历史展览、村史展览等活动，积极鼓励和支持村民切实参与到村规民约的学习和制定中来，引导村民自觉根据村规民约进行自我教育和自我约束。(3)通过村庄现场会议和互联网技术，整合村民意见。针对因村民流动性较强导致村民大会或村民代表会议难以召开的现实情况，村民委员会应尽可能地动员留村村民召开现场会议；同时，通过微信群、QQ群等技术手段时时更新村庄动态，及时获取在外务工村民的意见和建议，一并吸纳整合到村规民约的内容中。

3.构建权威性裁决机构。从理论上看，村民委员会是村民自我管理、自我服务、自我教育的农民自治组织，应是现代村规民约的权威性裁决机构。因此，重构村民委员会的权威以增强村民的认同感是现代村规民约付诸实践的关键。(1)村民委员会应首先明确自身性质是代表村民的自治组织，应以为村民服务为宗旨，主动召集村民召开村民大会或村民代表会议，协商议定村庄公共事务，促进村庄有序发展。(2)村民委员会在与乡(镇)政府互动的过程中，要切实代表村民利益，及时了解村民意愿和化解村民困境，真正为村民谋利。(3)村民委员会应以村规民约为依据，及时、主动承担村民纠纷或冲突的裁决工作，杜绝推、拖、拒等有损其权威塑造的行为。(4)村民委员会应建立村民监督平台和机制，定期召开村务公开会议，主动邀请村民参会，积极听取村民的意见和建议，并将有利于村庄长期发展的意见和建议及时纳入村规民约中，使村规民约既具有规训作用，也具备规划功能。

4.构建村规民约与现代乡村治理体系的融合机制。村规民约与现代乡村治理体系具有内在契合性，村规民约的重构应将自身融入到现代乡村治理体系的建构中来。具体说来，应考量3个方面的内容。(1)在自治导向下，切实通过村民大会或村民代表会议在充分讨论的基础上集体协商议定，把村规民约的制定会议作为村民学习自我管理、培养自治能力的有效渠道。(2)在法治导向下，自觉剔除与国家法律、行政法规相悖的条款，将国家法律、行政法规的内容通过地方的“权力的文化网络”在村规民约中加以内化和通俗化[19]，以便于村民学习和理解。(3)在德治导向下，深入挖掘乡村优秀传统文化，特别是能够起到明显道德约束作用的传统文化，如尊老爱幼、邻里互助、孝悌伦理等，应在村规民约的内容中加以重申和宣传，以起到道德教化的作用；同时，把部分消极的现代市场价值观(如逐利思想、功利主义等)作为优秀传统文化的参照物一并订立其中，起到潜移默化的规训作用。

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