地方政府利益治理的动力机制及治理效应
——以鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”为例

刘 磊, 吴理财

(华中师范大学政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”曾在2001年入围第一届“中国地方政府创新奖”，该项目是鹤峰县政府在扶贫困境中试行的创新做法，明确了地方政府、民营企业和贫困户在扶贫方面的责任。其中，地方政府主要是搞好基础设施建设并为民营企业创造良好的经营环境；民营企业主要是建立特色产品生产基地以吸纳就业以及以保护价收购农副产品；贫困户则是以民营企业为依托增强抵御市场风险的能力。责任意识的达成使三方之间形成了稳定的利益联结关系，在利益耦合机制的牵引下，三方主体在合理的利益分配中达成了利益共识，并进一步上升为责任共识。这一项目在后来的扶贫运作中具有较强的可持续性。其中，地方政府通过扶强扶优的办法既保证了民营企业的还贷能力，也提高了扶贫资金的使用效率；民营企业通过建立生产基地和组织贫困户生产保证了盈利能力；贫困户通过保护价销售农副产品保障了生产收入能力。三方主体利益分配平衡的格局促进了该项目的长足发展。因此，该项目是鹤峰县政府在扶贫工作中实行利益治理取得的一项重要成果，既实现了地方政府的绩效、民营企业的发展和贫困户的增收，也保证了基层社会的稳定秩序，奠定了分利秩序的局面。

目前，学界主要基于经济利益的视角分析利益治理。如邢凯旋等从海外经济利益维护和治理能力拓展等方面对利益治理展开研究[1]；程宇对区域协调发展的利益治理进行研究，以期构建区域协调发展的利益协调机制和利益合作机制[2]；冯巨章对企业利益相关者的治理问题展开研究，认为企业会主动地在不同程度上满足各类利益相关者的期望，实现利益相关者治理[3]。这些研究较为重视经济层面的利益分析，较少从社会治理的视角对利益治理进行现实解释。因此，就鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”而言，利益治理是指地方政府围绕民营企业和贫困户之间的利益契合点和利益纽带建立起来的相互合作、互惠互利的利益关系，通过实现三者之间的利益平衡在基层建构稳定的治理局面。可见，利益治理是地方政府援引多种资源来平衡各方利益和化解矛盾，以实现有效治理的基本格局[4]。在鹤峰县的“扶贫项目民营业主负责制”中，地方政府、民营企业和贫困户三者之间以互惠互利为前提，形成了休戚与共、风险共担的利益和命运共同体，三者之间紧密的利益联结关系改变了原有的政府单一扶贫模式，实现了民营企业带动就业的造血式脱贫，进一步实现了基层社会有效的利益治理。该项目从发起至今已经20余年，对地方政府创新的可持续发展具有重要的借鉴意义。为了了解该项目的后续发展情况，地方政府创新华中师范大学调研组于2017年9月对该项目进行了为期一周的跟踪调研，着重分析其利益治理的形成过程、动力机制及治理效应。

二、利益治理：项目创新可持续发展的形成过程

利益治理是鹤峰县政府扶贫工作的重要机制及特征。鹤峰县的利益治理模式与“扶贫项目民营业主负责制”相伴而生，这种利益治理模式与项目发展都有一个形成过程。在项目形成阶段，民营企业扶贫可以减少地方政府压力和实现企业发展，这成为双方的利益契机，也是利益治理的开始时期；在项目发展阶段，地方政府与民营企业和贫困户之间建立了利益联结关系，其中，组织模式和产业结构是利益链接的关键因素，这也是地方政府利益治理的实行时期，如何平衡各方的利益需求成为利益治理的具体内容；在项目转型阶段，地方政府与民营企业和贫困户之间建立了利益耦合机制，三方之间形成了利益和命运共同体，此时的利益治理除了关注利益分配平衡外，更为注重基层的治理秩序。

(一)利益契机：政府扶贫减压与企业发展需求(1994—2000年)

鹤峰县于1986年被确定为全国重点贫困县。20世纪90年代，鹤峰县贫困人口占全县总人口的60%，扶贫任务十分艰巨。按照当时的扶贫政策，地方政府实行“一家一扶持”的扶贫模式。对山区而言，这一模式在鹤峰县政府的扶贫实践中存在诸多困境，这主要缘于：一方面，山区地广人稀，居民居住较为分散，耗费了政府大量的人力和物力用于定点扶贫；另一方面，山区财富贫瘠，百姓创收能力有限，贫困户返贫的现象较为严重。因此，地方政府无法在规定的时间内完成扶贫任务，就会对地方政府的基层治理造成政治压力。为了完成扶贫任务和减少扶贫压力，鹤峰县政府在扶贫领域进行了大胆尝试，通过鼓励民营企业参与扶贫来分担扶贫压力。这一项目在20世纪90年代获得了农业银行的鼎力相助，逐步走出了一条“民营企业+基地+贫困户”的信贷扶贫开发之路[5]。民营企业扶贫的模式带动了大部分贫困户脱贫，超额完成了地方政府的扶贫任务。之后，地方政府把民营企业扶贫作为扶贫的主导模式。

20世纪90年代以后，鹤峰县许多地区出现了乡镇企业民营化浪潮。改制后的民营企业面临发展资金缺乏、原材料供给不足、资源大量流失等困境。民营企业为了实现自我发展，特别需要地方政府的政策支持和资源支持。但这一时期恰逢地方政府处于推动贫困户脱贫的困境时期，急需转变扶贫模式和缓解扶贫压力。于是，民营企业扶贫的模式成为双方利益的契合点，既减轻了地方政府的扶贫压力，也促进了民营企业的发展。而动员民营企业扶贫的模式在全国没有先例，也没有成熟的经验可以借鉴，虽然前期有试点，但尚未普及，且当时民营企业的重心在于自我发展，于是，鹤峰县政府不敢大规模推行，仅与县域内若干民营企业合作来推动扶贫。因此，1994—2000年是“扶贫项目民营业主负责制”的新生时期，鹤峰县政府与民营企业的合作处于初步探索阶段。

(二)利益链接：组织模式推动与产业结构主导(2001—2012年)

2001年开始，鹤峰县境内的民营企业逐步兴起。在前期试点的基础上，鹤峰县政府将优势产业项目捆绑扶贫项目交由民营企业领办，开发资金由民营企业承贷承还，民营企业与贫困户签订生产合同，贫困户生产的农产品由民营企业保价收购并加工后推向市场。地方政府在项目资金放贷时，要求民营企业与贫困户签订收购合同或直接吸纳贫困人口就业，保证贫困户在项目实施过程中的利益。这一时期，地方政府、民营企业和贫困户之间形成了紧密的利益关系，这种利益关系通过不同的利益形式来达成深入的利益链接，主要表现为组织模式与产业结构这两种利益链接模式。

1.建立组织扶贫模式化的利益链接模式。具体包括两种模式：(1)“政府+龙头企业+贫困户”模式，即地方政府将培育龙头企业作为农业产业化扶贫的关键环节来抓。在投入政策上，地方政府每年安排一定的财政扶贫资金用于民营企业发展和生产基地(茶叶、蔬菜、果林等基地)建设所需水、电、路的改造和扩建，对龙头企业的新产品开发、厂房建设和设备购置等给予适当的贷款贴息。龙头企业在政府扶持下，以农产品购销合同为纽带来展开组织合作，进一步实现龙头企业和贫困户的互动发展。(2)“政府+龙头企业+中介组织+贫困户”的模式，即由地方政府扶持贫困户成立专业合作社、专业协会等中介组织，将龙头企业与贫困户之间的直接交易转为由贫困户成立的中介组织与龙头企业之间的间接交易。这种模式由中介组织代表贫困户与龙头企业展开合作，为龙头企业提供农产品或初级加工品；同时，中介组织为贫困户提供生产资料、技术和信息服务，按照龙头企业的生产计划组织贫困户生产。

2.强力推进产业扶贫结构化的利益链接模式。2009年以来，湖北省政府从省财政预算的固定资产投资中安排3000万元，并从省级农业综合开发项目资金中安排4000万元，用于7个试点县(市)的产业开发项目建设。在省级政策和财政的支持下，鹤峰县通过狠抓特色产业建设，强力推动县域经济快速发展，不断加快全县脱贫奔小康的步伐。其基本做法包括：(1)科学定位。以调结构、转方式为主线，扩大开放为先导，项目为转手，园区为平台，特色化、集群化、外向化为取向，促进传统三大产业向现代化转变。(2)发挥优势。壮大绿色产业集群，推进新型工业产业化，发展现代服务产业。(3)全民创业。激活创业主体，提升创业能力，强化创业服务。(4)扩大开放。着力优化发展环境，聚力招商引资引智，努力扩大外贸出口。(5)搭建平台。着力规划建设“一区三园”，即“鹤峰经济开发区”“太平工业园”“走马工业园”“燕子工业园”。(6)创新机制。即创新资金投入保障机制、土地山林流转机制、指导服务机制和工作推进机制。

(三)利益融合：扶贫模式制度化和治理化转向(2013年至今)

在精准扶贫阶段，地方政府、民营企业和贫困户之间的利益关系更加紧密，三者之间建立了长效、稳定、良好的利益融合机制。这一阶段的民营企业扶贫模式更加成熟，在之前的扶贫基本模式下衍化出了多元化的扶贫模式。此时的利益融合表现为两个方面，即产业扶贫的模式制度化与基层扶贫的治理化转向。

1.产业扶贫的模式制度化。随着民营企业的扶贫技术日益成熟，产业扶贫模式逐步制度化。在地方政府主导下，民营企业与贫困户通过利益联结，逐步探索出一条民营企业发展和贫困户致富的“1+6”扶贫模式。具体包括：(1)“民营企业+加工厂+贫困户”模式。即民营企业在贫困村无偿投资帮扶建设加工厂，交由贫困户无偿经营管理，并在民营企业与加工厂之间、加工厂与贫困户之间层层签订脱贫协议，形成民营企业、加工厂、贫困户三位一体的帮扶责任体系。(2)“民营企业+合作社+贫困户”模式。即通过领办或联办专业合作社集约利用贫困户的土地和劳动力，为贫困户找到一条适合发展养殖业和种植业的脱贫之路。(3)“民营企业+基地+贫困户”模式。即通过生产基地把分散的贫困户集中起来，以合约的形式把贫困户和民营企业结合在一起，由民营企业引导贫困户干、指导贫困户做、帮助贫困户销，走规模化、标准化、现代化的路子，实现产业规模化和管理标准化。(4)“民营企业+大户+贫困户”模式。即扶持具有示范作用的养殖大户发展养殖生产，不仅对其在资金、技术等方面予以扶持，还承诺以市场保护价收购其产品。(5)“民营企业+就业+贫困户”模式。即民营企业优先接收本地贫困户进厂务工，既为贫困户提供了在家门口就业的机会，也让民营企业在扩大生产规模中获得稳定可靠的劳动力。(6)“民营企业+电商+贫困户”模式。即民营企业在电子商务平台上通过O2O、B2C和C2C的形式实现销售，把民营企业生产的产品与各专业合作社和社员生产的特色农产品推向市场。

2.基层扶贫的治理化转向。民营企业在基层精准扶贫过程中探索形成了“民营企业+协会”的治理模式。鹤峰县政府大力激发和鼓励民营企业承担社会责任，推进生产要素向重点贫困村延伸，带动贫困户脱贫致富。同时，积极鼓励和引导民营企业与贫困村开展“村企结对”活动，通过产业带村、项目兴村、招工帮村、资金扶村等不同形式进行结对帮扶。这种模式主要由乡政府提出、民营企业具体执行、村党支部委员会和村民委员会具体管理。民营企业在对口帮扶的过程中，每个企业对口若干个村的帮扶工作，实行一村一人的驻扎机制，重点了解村情，制定脱贫计划。因此，该模式是实现乡村社会治理的有效模式之一，民营企业在帮扶过程中通过提供资金、技术和信息等帮助贫困户实现脱贫致富，增强贫困户对民营企业的认可度，无形之中也参与村庄的社会事务管理，有效促进各种社会问题的解决。

三、利益与秩序：地方政府创新的动力机制分析

地方政府创新的可持续性可从时间和空间两个维度来进行考量。其时间意义是指当前地方政府创新项目是否存在；空间意义是指创新项目是否扩展到其他地区并存续。就鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”而言，从时间上看，该项目发起于1994年，在2001年获得第一届“中国地方政府创新奖”后的十几年里持续推进，在当前精准扶贫的背景下不断发展并逐步转型，向制度化、结构化、治理化方向转变。从空间上看，民营企业扶贫一直是扶贫工作的主要模式，该项目不仅在鹤峰县内积极推广，而且在恩施州的宣恩县、来凤县、咸丰县、建始县、巴东县、恩施市、利川市等广泛推广，成为武陵山区较有影响的扶贫模式。可见，无论时间上还是空间上，该项目都持续存在且呈现出可持续发展的态势。根据课题组的深入调研，该项目可持续发展的动力机制主要源于以下4个方面。

(一)行政压力：上级政府政治意志践履

政府作为公共利益的代表，其主要职责是促进本地区的农民脱贫致富。在行政体制压力下，地方政府面对上级政府的扶贫目标和任务，积极回应上级政府的治理要求是最有效的选择，这既是贯彻和执行顶层治理思想的政治表现，也是地方政府政绩目标的自我追求。面对上级政府的扶贫目标分配，鹤峰县政府主要采用产业扶贫的方式，通过产业扶贫提供相关资金、信息、技术和管理等最大化地带动贫困户脱贫和提升致富能力，且有效减轻了地方政府的扶贫压力。可见，民营企业扶贫是地方政府在行政体制压力下实行的较为理想的扶贫方式，保证了“扶贫项目民营业主负责制”的可持续发展。同时，产业扶贫方式是鹤峰县政府在行政压力驱动下的现实选择。一方面，以产业推动地方经济发展是上级政府对地方政府的经济发展要求。地方经济发展是衡量地方政绩的重要标准之一，鹤峰县地处偏远的鄂西南地区，其县域经济发展较为落后，推动地方经济发展成为其首要目标。另一方面，以产业带动贫困户脱贫致富是上级政府对地方政府的扶贫任务要求。因此，在经济较为落后和贫困问题较为严重的双重压力下，产业扶贫成为其回应上级政府治理要求最为理想的方式。

(二)政绩追求：地方政府的自利性行为

基层政府作为公共权力机构，既代表公共利益和承担公共责任，也存在为自身组织生存和发展寻找有力条件的自利性倾向。“扶贫项目民营业主负责制”实施以来，鹤峰县政府一直在该项目中发挥积极的主导作用。鹤峰县政府将上级政府的政治意志与地方政府的政绩追求有效结合起来，在扶贫过程中既贯彻了上级政府的政治意志，也实现了自身的政绩追求，“扶贫项目民营业主负责制”的有效运作是其政绩的直接来源。具体来说，获得了上级政府的认可与支持，为该地谋求了更多的资源和政策倾斜，促进了鹤峰县经济建设的快速发展；该项目的实施构建了地方政府、民营企业和贫困户三者之间的利益均衡关系，既提升了地方政府的责任形象，也进一步奠定了地方政府的治理权威。可见，民营企业扶贫与地方政府的政绩追求是相辅相成的关系，该项目的可持续发展与地方政府的自利性倾向密切相关。

(三)利益互惠：社会动员中的盈利策略

随着社会的发展变化，社会化的动员方式逐渐发挥重要作用[6]。鹤峰县政府将民营企业作为扶贫的新型力量。在地方政府和民营企业的利益互惠关系中，鹤峰县政府需要民营企业通过产业扶贫来带动贫困户脱贫致富，而民营企业则要依赖地方政府的政策和资源来实现进一步发展。为了加快精准扶贫的进度，鹤峰县政府积极动员民营企业参与扶贫，并为民营企业提供了诸多优惠条件(如免费为其建立基础设施、实行扶贫贴息贷款、建立扶贫奖励机制、营造良好的发展环境等)，帮助其发展以实现扶贫目标。地方政府在动员民营企业参与扶贫的同时，民营企业也会提出相应的利益诉求，在利益互惠原则下，双方建立了长期的利益联结机制。民营企业参与扶贫不仅可以带动贫困户脱贫致富，而且地方政府在民营企业自身利益需求得以满足的情况下可以更有效地激发其社会责任意识和参与精神，如民营企业为贫困户提供工作岗位和无息贷款等，在某种程度上增进了有效的利益治理。因此，利益互惠成为地方政府扶贫工作的策略性选择，通过与民营企业达成利益平衡进而实现合作共赢的局面。

(四)秩序维系：分利秩序下的治理要求

鹤峰县产业扶贫的模式实现了地方政府、民营企业和贫困户三方共赢的局面，奠定了三方分利秩序的格局。分利秩序是扶贫资源下乡过程中各主体合理的利益分配所形成的稳定的基层治理局面。地方政府的自利性、民营企业的逐利性和贫困户的趋利性达成利益分配平衡，有助于实现有效的利益治理和保障基层社会的治理秩序。对地方政府而言，产业扶贫是地方政府政绩追求和官员个人升迁的重要渠道；对民营企业而言，在扶贫进程中获得了地方政府的项目资金、政策、技术、信息等资源，实现了企业利益的最大化；对贫困户而言，产业扶贫带动了贫困户的直接脱贫，并为其提供了致富途径，促其实现了自身利益的最大化。由此可见，地方政府的自利性为民营企业的逐利性和贫困户的趋利性提供了发展空间，而民营企业的逐利性表达则是以地方政府的自利性为前提，并成为贫困户趋利行为的直接利益来源。于是，产业扶贫成为三者之间的利益关联点。但在基层扶贫的运作过程中，如何使精准扶贫的战略与农村社会生态相适应已成为脱贫攻坚阶段决定农村扶贫成效的决定性因素[7]。虽然三方之间的利益实现是关键因素，但基层秩序维系才是地方政府扶贫运作过程中的治理要求。地方政府实行的项目创新不仅保障了扶贫任务的达成和实现了三方的共赢，还促进了基层社会的秩序稳定，进而实现了地方政府有效的利益治理。因此，地方政府的自利性、民营企业的逐利性和贫困户的趋利性构建了当前分利秩序的基本格局，这种分利秩序也成为“扶贫项目民营业主负责制”可持续发展的重要推动力。

四、项目创新的效度分析：地方政府利益治理的基本效应

鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”的持续发展与鹤峰县政府的利益治理模式紧密相关。利益治理是在地方政府、民营企业、贫困户之间建立紧密、长效、健康的利益关系，用利益来构建稳定的秩序。该项目的实施实现了合理的利益分配，满足了三方的利益需求。即地方政府扶贫增效，社会和谐稳定；民营企业扶贫获利，获得经济效益和社会效应；贫困户收入增加，实现脱贫致富。因此，该项目创新合理地建构了地方政府、民营企业和贫困户之间的利益关系，取得了显著的成效。

(一)成本分担：项目创新的行动基础

鹤峰县的项目创新过程可以说是一个扶贫成本分担机制的建构过程。鹤峰县地处偏僻的鄂西南山区，交通不便，农户收入来源较少，无形之中加重了地方政府扶贫的人力、物力和财力等压力，尤其是扶贫移民搬迁安置及后续发展成本投入成为各级党委政府面临的最大问题[8]。面对严峻的扶贫形势，完全依靠地方政府的力量来推动扶贫难度较大。为了完成上级政府交付的扶贫任务，鹤峰县政府改变了扶贫策略，动员社会力量参与扶贫。“扶贫项目民营业主负责制”通过地方政府动员民营企业参与扶贫，给予民营企业相关优惠政策和资源倾斜，将部分扶贫压力分解给民营企业，从而带动贫困户脱贫致富。

这一成本分担机制的建构过程也是鹤峰县政府平衡民营企业的利益分配过程。鹤峰县政府并不是让所有的民营企业都参与扶贫，而是动员具备扶贫能力的民营企业参与扶贫，尤其是将地方龙头企业和发展潜力较大的民营企业作为扶贫的主体力量。在利益分配中，鹤峰县政府重点向有能力的民营企业提供相关优惠政策和资源倾斜，给予带动贫困户脱贫的民营企业一定的扶贫补贴。因此，鹤峰县政府对民营企业实行政策激励和责任分担的过程，就是一种扶贫成本分担机制的建构过程。

(二)利益耦合：项目持续的核心动力

鹤峰县“扶贫项目民营业主负责制”的实施创造了经济效益和社会效益，使得地方政府、民营企业和贫困户之间建立了紧密的利益联结关系，并且在扶贫过程中让三方主体都同时获利。该项目的可持续发展主要源于地方政府、民营企业和贫困户之间建立了利益耦合机制。具体说来，三者之间有利益契合点，脱贫是三者之间达成的利益共识。鹤峰县政府的主要目标是完成扶贫任务，为完成这一任务政府实施各种策略和提供多种资源；民营企业为获得地方政府的支持实现自身发展，积极帮助地方政府完成扶贫任务；贫困户是利益分享者，地方政府的相关照顾和民营企业的相关帮助加快其脱贫致富。

利益均沾是利益耦合机制的实施效果。对鹤峰县政府而言，该项目的创新推进为其带来3种利益：带动了地方经济的发展和地方政府财政收入的增加；提升了地方政府的形象和权威；提升了地方政府官员的政绩。对民营企业而言，该项目为其提供了较大的利益，具体包括：(1)获得政府的资金支持，享受到扶贫贴息贷款等优惠政策；(2)获得相关资源倾斜，如政府支持的公共基础设施建设(路、水、电等)以及提供的销售渠道；(3)提升了企业的品牌形象，增强农民群众对企业的信任度。对贫困户而言，地方政府和民营企业帮助其增加了收入来源(如土地流转收入、种植收入、务工收入等)，并为其提供了脱贫致富的途径。

(三)合作共治：项目实施的治理效应

治理其实是官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[9]。鹤峰县政府在基层扶贫的利益治理中，运用正式的和非正式的公共规则来实现治理的有效性，如除了在农村社会中运用村干部的影响力辅助扶贫工作外，还整合当地民营企业和基层组织的经济、人脉和资源等来推进扶贫工作，藉此有效贯彻国家总的扶贫规划和扶贫精神并完成扶贫任务，并进一步形成新的治理机制以实现基层的有效治理。

鹤峰县政府推动扶贫资源从外部依赖到内部激发是实现利益治理的基本途径。鹤峰县政府在精准扶贫中改变了输血式的扶贫模式，通过扶贫资源的再分配，以及调动乡村干部、民营企业、农民群体等内部力量的参与来实现间接性的扶贫。鹤峰县政府的精准扶贫进程不仅代表了扶贫模式的转变，更反映了地方政府基层治理方式的转变。一方面，地方政府避免过度运用行政权力来直接干涉基层治理，而是充分调动、激发乡村社会内部的主体力量在利益分配平衡的格局下实现合作治理；另一方面，地方政府非常重视扶贫资源的分配方式，改变直接给予经济帮助的方式，在物质援助的基础上以情感治理的方式给贫困户以现实关怀，注重贫困户在脱贫过程中的心理变化，动员贫困户主动脱贫。

五、小结与讨论

利益治理的关键在于平衡各方主体的利益以及处理利益失衡的局面，从而实现稳定的基层治理秩序。“扶贫项目民营业主负责制”的政府创新虽然在地方政府、民营企业和贫困户之间建立了稳定的利益耦合机制，但也因为利益最大化的驱使出现了利益分配失衡的局面，并对政府的利益治理提出了严峻的挑战，突出表现在地方政府与民营企业以及民营企业与贫困户的利益博弈上。其中，在地方政府与民营企业的关系中，有2种情况不利于该项目的发展：(1)地方政府追求政绩利益而干预民营企业的扶贫。地方政府在民营企业扶贫过程中，不可避免地存在运用行政权力直接干预民营企业生产经营的情况，导致民营企业扶贫进度的中断。(2)民营企业的过度逐利性易滋生利益套取行为。扶贫工作是政府的主要责任，而追求利润最大化始终是民营企业的本质属性。民营企业在利益驱动下，会通过影响地方政府的行为以争取地方政府提供的无偿或低偿的扶贫资源，存在套取政府资金的恶劣现象。而在民营企业与贫困户的关系中，也存在2种情况会限制该项目的发展：(1)民营企业与贫困户之间利益联结松散。主要体现在民营企业与贫困户之间缺乏科学规范的合作约束，没有形成风险共担、利益均沾的利益共同体。(2)贫困户的组织化程度较低。由于贫困户的文化素质不高和个体化倾向，贫困户之间没有形成较强的集体利益维权意识和互助合作的公共意识，导致成立的各种合作组织较为松散，在与民营企业的利益博弈中，其利益要求容易被民营企业压制，处于被动地位。

因此，在利益分配失衡的情况下，正确处理地方政府与民营企业以及民营企业与贫困户之间的利益关系是该项目可持续运作与地方政府利益治理完善的关键。一方面，既需要合理把握地方政府介入民营企业扶贫的程度，又需要地方政府有效地监管民营企业的过度逐利行为；另一方面，既需要建立民营企业与贫困户的利益联结机制，以加强双方之间的利益关联度，又需要扶持贫困户成立各种合作组织并加强教育培训，以利于其与民营企业进行平等对话。

1.正确处理地方政府与民营企业之间的利益关系。针对地方政府干预民营企业扶贫的问题，可从以下2个方面着手：(1)健全和完善地方政府扶贫的准入和退出机制。地方政府应从项目实施中有序退出，对民营企业扶贫只须提出原则性的要求，实现政企分开，以免限制民营企业的扶贫行为；同时，地方政府应让渡一些自主空间，将扶贫的具体运作细则交由民营企业去运作。 (2)加大地方政府对民营企业的监管力度。对民营企业的利益最大化行为，地方政府可以在社会主义核心价值观的规范下，通过游说、协商等手段激发民营企业的社会责任意识进而减少其过度逐利的行为；同时，以社会主义核心价值观引导民营企业员工中的共产党员发挥先锋模范带动作用，采用多元化的方式充分肯定民营企业在扶贫中的价值实现(如授予有突出贡献的民营企业优秀荣誉称号)，帮助民营企业在农民群体中提升信誉度。

2.正确处理民营企业与贫困户的利益关系。针对民营企业与贫困户之间利益联结松散的问题，可从以下2个方面着手：(1)实行利益捆绑机制。以农产品购销合同为纽带将民营企业和贫困户的利益联结起来，尽量将合同量化以形成深度的利益联结。(2)建立股份合作机制。将民营企业和贫困户的利益与生产、加工和销售挂钩，实行按股分红，真正形成以生产要素产权为纽带的利益共同体。针对贫困户组织化程度较低的问题，政府要加强对农户的培训以及新型科技知识和管理技术的普及，有意识地培养农村有潜力的青壮年，组织他们到高等院校接受教育，将其发展为具有创新精神的组织骨干；同时，积极引导农户逐步联合起来成立各种合作组织，加强与当地民营企业的合作，以此进一步提升农户在双方互惠利益关系中的权利和地位。

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