人民监督员制度立法研究

蒋文军,蒋 毅

(重庆市江津区人民检察院,重庆 402260)

人民监督员制度对于发展和完善中国特色社会主义检察制度,保证检察机关依法独立公正行使检察权,具有十分重要的意义。党的十八届三中、四中全会都提及要完善人民监督员制度。2015年,全国在北京、吉林、浙江等10省(区、市)开展人民监督员选任管理方式改革试点,意见要改革人民监督员选任管理方式,由司法行政机关负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作。在总结试点基础上,2016年7月,最高人民检察院、司法部印发《关于人民监督员选任管理办法》(以下简称《办法》),决定在全国各地推行人民监督员制度。

一、人民监督员制度同其他相关制度的区别

(一)人民监督员和人民陪审员的区别

人民陪审员和人民监督员制度都是司法机关扩大司法民主、实现司法公正、增进司法公信、加强法治建设的必然要求,是提高司法透明度、人民群众有序参与司法的体现。二者产生的条件大致相同,对象都是普通的人民群众,都是通过对具体案件的参与,直接感受司法的公平正义,但二者的区别也很明显。(1)法律规定和任免程序不同。人民陪审员审理案件,依据的是法院组织法和人民陪审员法,人民监督员监督案件,依据的是最高人民检察院制定的司法文件,法律层级和效力有区别。人民陪审员由人民法院提请,人大常委会任免,而人民监督员由司法行政机关选任。(2)历史渊源不同。人民陪审员制度与新中国的司法制度同步,1956年的人民法院组织法就规定了人民陪审员制度。而人民监督员制度起步较晚,2004年8月,最高人民检察院才出台有关人民监督员制度的规定。(3)性质不同。人民陪审员参加审理案件,侧重的是群众的参与权,所以参与的范围和内容比较广泛。人民监督员参与案件,侧重的是群众的监督权,根据最高检文件规定,人民监督员主要对人民检察院办理职务犯罪侦查案件实施监督。现在转隶后,尚无明确文件规定。(4)权限不同。人民陪审员参审案件,享有同法官一样的审判权。人民监督员监督案件,并不享有检察权,依然属于宪法规定的批评建议权。(5)管理方式不同。人民陪审员由于受本地人大任命和决定,所以以属地管理为主,也就是本地陪审员不能参加异地同级法院审案,而人民监督员以垂直管理为主,上级选任的本地人民监督员可以到异地监督评议案件。(6)履职关系不同。人民陪审员履职时,要接受所在地法院的领导,人民陪审员与法院是领导关系。而人民监督员履职时,与被监督的检察院是监督关系,不接受检察院的领导和管理。(7)目的不同。人民陪审员审理案件,在于保障实体正义,人民陪审员利用自己的专业知识和领域,弥补法官法律以外知识的缺陷,有助于全面调查核实证据,查清案件事实,为最终做出公正合理的裁判奠定基础。人民监督员监督案件,在于保障程序公正。

(二)人民监督员同人大代表的区别

虽然人民监督员同人大代表都是监督和促进检察机关公正司法的外部力量,但二者监督的作用、效果还是有本质的差异。(1)法律依据不同。人大代表的监督来自于法律的明确授权,而人民监督员监督依据是司法解释文件。(2)支持力度不同。人大代表履职背后有人大及其常委会支持,有国家机关作后盾,人大代表的批评建议若没被采纳,还可通过人大转化为正式的提案;而人民监督员按改革方向,虽由司法机关选任,但给予多大力度的支持尚不可知。因此相对而言,人民监督员的支持力度较为单薄。(3)监督范围不同。人大代表对检察机关的监督,是全面的、宏观、广泛的监督,涉及检察工作的各个层面,而人民监督员的监督是具体、微观、个案的监督。(4)监督程序不同。人大代表的监督主要是通过提案、质询、执法检查等方式,人民监督员的监督则通过参与案件的审议、评判等方式。

二、完善人民监督员制度的立法思考

(一)完善人民监督员的任职依据

人民监督员的选任是保证人民监督员监督能否客观公正的前提,是人民监督员制度的核心。新办法明确规定司法行政机关是人民监督员的管理部门,负责对人民监督员的管理培训考核。为实现人民监督员的履职独立客观,人民监督员宜由人大任命。

首先,有利保证权力来源的合法性和正当性。在我国的宪政体制下,所有国家机关都由人大产生,对它负责,受它监督。检察机关也不例外,人大任命人民监督员监督检察机关查办职务犯罪案件,立法授权直接来自人大,从而保障权力的合法性。而人民监督员由司法行政机关考核、培训和管理,在此语境下,人民监督员要接受司法行政机关的领导,虽然人民监督员的监督权是来源于宪法规定,却非司法行政机关,但不能保障履职的意志不受到外来干预。因此,明确人民监督员由人大任命,就可避免此类问题发生。

其次,有利提高监督的权威性。人民监督员由人大任免,有利提高监督的话语权,保证监督的客观、独立、公正。人大可以通过听取和审议人民监督员的专题履职报告,保障人民监督员行使监督权,如果仅由司法行政机关选任人民监督员,虽然产生和管理是独立的,但因司法行政机关的地位要比同级检察机关低,难以保证职务任免的随意性,人民监督员的监督就缺少权威性。相反,如果人民监督员通过人大任免,即使司法行政机关想免职,也得经人大同意,从而保障人民监督员监督的客观公正。

再次,有利保证人民监督员的素质。人民监督员监督检察机关,是监督者的监督者,就更需要有严格的伦理道德和自律精神,不仅要无犯罪行为,还要无违纪违法。如受过刑事处罚或者正在受到刑事追究的;受过行政拘留处罚的;被开除公职或者开除留用的,不得担任人民监督员。同时违纪行为也纳入人民监督员的任职条件,其原因就在于人民监督员行使的是监督职能,“其身正、不令则行;其身不正、虽令不从”,如果人民监督员自身品质有瑕疵,或操守不良,就可能在以后的监督中滋生违法犯罪。显然提高人民监督员素养,是保证履职客观公正的前提和基础。由于人大常委会组成人员来自各部门,人大任命人民监督员,有利进一步审查把关,杜绝带病上岗。人民监督员是党员干部的,还应听取监察委的意见,确无违纪行为的,再行提请人大任命。

(二)完善人民监督员的任职条件

首先,检察权的性质要求人民监督员具有专业性。检察权虽然与审判权同属司法权,但检察权的运行有自己的特点。无论是职务犯罪的侦查权,还是批捕权或公诉权,总的来说是一种程序性权力。检察权是否符合程序正当要求,法律职业群体较一般的社会公众,有更为强烈的法治和社会公正意识,对司法也有较高的关注和敏锐的洞察力。

其次,监督的手段要求人民监督员具有专业性。人民监督员要对检察机关所作的结论进行评议和表决,这就要求人民监督员具备一定的法律知识,熟悉检察权的运行机制,而不是朴素的正义或凭良知、感性、直觉就能推断出来的。法律职业群体具有娴熟的法律知识,使得法律监督能力较强,能够增强对案件所作决定是否正确的判断能力,评议更有专业性,表决结果更有可采性,从而增强监督效果的针对性和实效性。有学者指出:精英化是使这种监督更具有技术上的合理性,因为较高的政策、法律水平乃至熟悉甚至精通某方面的事务,可能对案件的事实、性质以及法律的适用作出更为准确的判断,精英化也赋予这种监督以一种外貌上的正当性与权威性,使其易于被检察机关接受同时得到社会的认可。[1]这里学者提出的精英化实质就是专业化。

再次,监督的目的要求增强人民监督员具有专业性。无论是依职权监督还是依申请监督,主动监督还是被动监督,人民监督员的监督都是促使办案更加公正,执法更加规范,案件结论更经得住历史的检验的推进器。如果人民监督员不具备专业化水平,凭自身感觉,监督就会变得恣意、任性，危及人民监督员制度的法律功能和社会功能的实现。[2]

(三)明确人民监督员的监督范围

首先,弱化人民监督员专门监督功能。人民监督员同其他社会群体监督的区别就在于人民监督员监督手段的专门性和具体性,如果扩大人民监督员的监督范围,那么就会造成监督泛化,混淆人民监督员同其他社会群体监督的差别。完善人民监督员制度,重点是监督检察机关的执法活动。此外,还可以对其他检察工作提出监督意见。但这两种监督性质是不同的,对执法活动的监督是人民监督员的监督职责所在,可以行使专门的监督手段,具有法定的强制性,而对其他检察工作的监督是履行宪法赋予公民对国家机关的批评、建议权,监督意见的效果是有差异的。

其次,削弱人民监督员的角色定位。之所以是监督员,其定位就是监督,邀请人民监督员参加案件复查、不起诉听证、民事检察执行和解等检察工作,人民监督员的角色应当是参与,而非履行监督职能,因为这里的人民监督员完全可以用其他社会群体来代替。

再次,减少人民监督员的负担。现阶段,我国的人民监督员多为兼职,平常有其他工作,如果频繁地邀请,不仅会增加他们工作的负担,也会降低参加检察工作的积极性和主动性。其实,人民监督员制度有点类似于日本的检察审查会制度,它是应申请人的申请,审查检察官未提起公诉的处置是否妥当,并提出改进检察事务建议的社会监督的制度。[3]

三、完善人民监督员制度的立法规定

为推进人民监督员制度立法,2016年8月8日至11日,全国人大常委率调研组到重庆调研人民监督员制度试点情况,参与调研的北师大教授宋英辉认为人民监督员制度是人民参与司法,通过具体案件行使监督权的重要方式,需要从立法上加以确认。[4]鉴于人民监督员、人民陪审员都是人民群众有序参与司法的体现,二者任职条件、选任程序、考核培训、管理保障基本相似,全国人大常委会可以出台《关于完善人民监督员制度的决定》的立法规定,明确人民监督员的监督对象、选任程序、履职权限、职务保障等各项规定。

首先,明确资格条件。资格是人民监督员履职的前提和基础,是开展好监督工作的先决条件。法律宜提高人民监督员准入门槛,将具备法律基础知识,没有违纪违法行为作为人民监督员的任职资格。沿海发达地区,人民监督员还应获得国家法律职业资格证。道理很简单,人民监督员是监督检察官执法办案的,检察官都要求持证上岗,作为监督者,理应有更高的素质。人民监督员虽然来自社会各阶层,不是法律职业人员,但要履行好监督监察委员会或检察院的职责,必须具备法律基础知识,仅凭朴素的良心、正义是不行的。在评议案件时,如果参与表决的人民监督员都是法律门外汉,显然对案件的监督就大打折扣。在法治国家、法治政府、法治社会一体推进的要求下,可以鼓励人民监督员取得国家统一法律职业资格，也可以从担任律师、公证员、法律顾问、仲裁员及政府部门从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决人员中,优先选择人民监督员。同时规定人民监督员由人大常委会任免。非法定事由,未经本人同意,不得随意免职。履职期间,不受国家机关、社会团体和个人的干涉。总之，应充分保障人民监督员独立、客观、公正地行使监督职责,使其有履职荣誉感、责任感和使命感。

其次,明确监督原则。人民监督员监督案件,应坚持客观公正、程序正当、依法高效、保守秘密等原则。人民监督员监督案件,其户籍所在地或经常居住地的人民检察院所办案件的犯罪嫌疑人及辩护人申请回避的,经设区的市级人民检察院或省级人民检察院人民监督办批准,人民监督员应当回避。人民监督员评议表决案件,应独立行使监督权,对评议表决及案件内容,予以保密。

最后,明确保障机制。司法机关和人民检察院应当加强与人民监督员工作单位的沟通协调,在通知其参加案件监督或活动时,应向其单位发函,确保人民监督员有条件参加监督活动。司法机关建立人民监督员信息库和人民监督员考核制度,及时掌握人民监督员的履职情况。司法机关负责对人民监督员进行培训,人民检察院予以协助。必要时,人民检察院可以对人民监督员进行专项业务培训。司法机关加强与人民检察院沟通协调,总结分析人民监督员工作,开展调研和理论研究,通报人民监督员工作情况。对认真履职的,应当予以表彰奖励,对不认真履职,应当进行劝诫。人民监督员有违反保密规定、妨碍案件公正处理等不适合继续任职情形的,人民检察院可以向司法机关提出处理建议。人民监督员履职期间产生的各项培训、交通、食宿等费用及工作补贴应纳入户籍所在地或经常居住地的司法行政业务经费预算,统筹管理。

人民监督员制度是一种全新的制度,需要不断探索、不断实践、不断总结。《办法》进一步完善了人民监督员制度,人民监督员的选任和管理方式也更加客观科学,也期望未来人民监督员的监督更富有成效。当然,人民监督员制度的改革将随着时代的发展而发展,逐步完善,走向成熟,这也是本文的意义所在。