日本公益法人制度及其对我国的启示*

沈姣姣

(大连海事大学法学院，辽宁 大连 116026)

根据日本内阁府2017年9月27日发布的2016年公益法人概况及公益认定等委员会的活动报告显示，日本全国已经基本完成了特例民法法人到公益法人的过渡，公益法人数量达到9460家，其中的74.5%由都道府县进行认定，内阁府认定的仅为25.5%，而社团法人与财团法人的比例分别为43.9%、56.1%*信息来源于https://www.koeki-info.go.jp/pictis_portal/common/.访问时间：2017年9月8日。。距2006年日本公益法人制度重构已逾十年，现行的公益法人制度意使公益法人发挥自身的规律并从事合理的公益活动，将其投入市场，给予其充分的自治权，行政机关主要履行监督、促进而非控制职能，从这些方面来看，的确在很大程度上推动了公益慈善事业的发展。

事实上，日本的公益法人制度发展至今，经历了几个特殊的阶段，也依赖于一些特殊事件的推动。本文旨在对日本的公益法人制度变迁进行整理和总结，以观其改革发展之道，予我国现今进行的公益法制改革如有一两点启示可谓欣喜。

一、日本公益法人制度的肇始

日本关于法人的规定始见于1896年(明治29年)颁布的《民法》，这部沿用至今的《民法》当时将法人分为公益法人和营利法人，并设专章规定了公益法人的设立、管理、解散和处罚等事项。这部法律在规定法人需根据法律规定(第33条)成立的基础上，在第34条具体规定：与祭祀、宗教、慈善、学术、技艺以及其他公益事业相关且不以营利为目的的社团或财团，必须经由政府主管部门的许可，才能注册为法人。该条文明确了公益法人的概念，其两个要件为：第一、不以营利为目的；第二、以公益为目的。该条文也表现出公益法人的设立为严格的行政机关许可主义*根据国家干预的强弱顺序来划分，法人设立的方式有：特许主义、许可主义、认可主义、认证主义、准则主义。参见関英昭·『非営利法人制度の基本問題』。，即对原则上具备法定要件的组织，行政机关仍有一定的裁量权逐一决定是否许可其成立*〔5〕〔6〕田中誠二.民法概説[M].東京：千倉書房,平成九年.51.48.，而取得成立许可的公益法人意味着其公益性也得到认定，即可相应地享受税收待遇。

此外，当时的条文中还对公益法人的社团法人或财团法人形式做了具体的规定。社团法人为2个以上自然人的集合体为要素成立的法人，如果公益法人的形式为社团法人，设立者应制作章程以作为法人的自治条文，法人根据该章程并基于社员总会*社员总会为日文直译，可理解为法人构成人员会议，如公司最高权力机关股东会。的意思表示运营特定公益目的的业务〔5〕。这与营利法人除了在运营目的上的不同外，在其他方面表现出很大的同质性，而这也是后来公益法人制度改革所依赖的其中一个要因。如果公益法人的形式为财团法人，即为以一定的目的捐出财产为要素成立的法人〔6〕。财团法人是财产的组合而非人的组合，设立人根据其捐赠目的推进组织运营，当然，设立人可以委托代表执行具体事务。但需要注意的是，社团法人可为公益法人也可为营利法人，而财团法人只为公益法人，这是两者在目的上的差异性。

二战结束后，国家亟待重建，日本政府不得不借助社会力量来最大限度地支持重建工作。在此背景下，日本政府相继颁布了《私立学校法》(1949年)、《医疗法》(1950年)、《社会福祉法》(1951年)、《宗教法人法》(1951年)以及《更生保护事业法》(1995年)*前述均为法令颁布时间，非法令施行时间。等法案作为民法第34条框架之细化及补充，由此，日本公益法人的概念事实上具化为学校法人、医疗法人、社会福利法人、宗教法人、更生保护法人*更生保护即对出狱人(包括免除刑罚执行者和缓起诉者等)的社会保护。等类型。一些原先适用民法规定的法人优先适用特别法，而这些特别法也改变了公益法人设立的许可主义原则，如学校法人、社会福祉法人等均采取认可主义，此情形下，如果法人已经具备了法定的设立条件，行政机关必须予以认可*関英昭.非営利法人制度の基本問題.青山学院大学総合研究所法学研究センター研究叢書 7, 1-37, 2002-05.，不能在经济、政治、管理或其他因素的考量下行使如许可主义那样的自由裁量权。

这个阶段的民法虽然对法人做了公益法人和营利法人的二分处理，但这两个并不是对等的概念，很多学者指出，公益的相对概念应为私益，营利的相对概念应为非营利，这也就造成了一种概念衔接及法律制度上的欠缺，即非公益又不以营利为目的的这类法人应如何处理的问题，这类组织在这个阶段往往游离于法人制度之外，无法取得法人人格，更不能成为有限责任法人，仅为基于宪法所承认的结社自由组成的民间非法人组织。

二、日本公益法人制度的发展

21世纪前后必须要提到的与公益法人制度相关的两部法律是《特定非营利活动促进法》(通称“NPO法”)和《中间法人法》。

NPO法于1998年3月颁布，12月1日施行，其产生滥觞于1995年的日本阪神大地震，在当时的抢险救灾和灾后重建活动中，公益组织以各种形式兴起和参与，展现了其积极重要的一面，此后各类公益组织如春笋般崛起，也使政府认识到非营利组织作为独立于政府、企业以外的第三部门在社会各个领域所发挥的重要作用。NPO法颁布的最直接目的是使特定非营利活动团体能够通过简易、快速的手续取得法人人格，从而促进特定非营利活动的健全发展，该制度也正式从法律上确定了非营利活动法人的概念及其相关的制度规则。

对于特定非营利活动法人和公益法人的概念交叉性向来争议较多，对NPO做不同程度的的定义，其所涵盖的概念的外延不尽相同，单从NPO法出发所理解的NPO法人，是较狭义的，甚至可以认为是下属于公益法人的概念，所以有学者认为NPO法的实质不过是公益法人相关的特别法，只是其在一定程度上具化了其法人概念，也将其设立原则从许可主义简易化为比认可主义更为宽松的认证主义。此外，该法还对NPO法人的理事的业务执行、监事、行政机关的监督、信息公开等内容作出了规定，这也是上述我所提的NPO法人制度规则形成的体现。2001年，NPO法人认定制度正式施行，NPO法人通过认定后可享受相应的税收优惠*石尾賢二.近時の法人制度に関する諸立法について.静岡大学法政研究.13(2),P.1-138.。

中间法人法于2001年6月制定，2002年4月施行，其受到社会的关注度可能不如前述提到的NPO法，但是这部法律却改变了民法上法人的分类，将其扩充至公益法人、中间法人和营利法人，在一定程度上弥补了法人概念上的衔接问题，同时，它将设立原则确定为准则主义，即只要满足法定要件便可当然地取得法人人格，这是一项非常大的进步。中间法人的成立要件主要有两点，第一、以社员的共同利益为目的；第二、不以剩余金分配给社员为目的。依据该法，中间法人被分为有限责任中间法人和无限责任中间法人，两者分别参照适用有限公司和无限公司的规定*周江洪. 日本非营利法人制度改革及其对我国的启示[J]. 浙江学刊,2008,(6):142-147.。如果将非营利法人设为营利法人的对等概念，则中间法人属于非营利法人的下属概念范畴，这也是之后公益法人制度改革中，中间法人法乃至中间法人概念被废除的原因。

在这个阶段，法人因其性质的不同在设立上发展为多种方式，如中间法人、营利法人等为准则主义，学校法人、医疗法人等为认可主义，特定非营利活动法人为认证主义。从总体上来看，在这个阶段的公益法人制度中，法人人格的取得和公益性的判断及其税法上的优惠措施仍是一体的*石尾賢二.近時の法人制度に関する諸立法について.静岡大学法政研究.13(2):1-138.，即统一由主管行政机关来实施，不可否认的是，随着NPO法的施行，公益法人得到了迅速的发展。

然而这样的制度设计在其实际应用中也反映出了较多的问题：第一、一部分公益法人的设立虽然通过特定法的形式突破了许可主义，但仍未能彻底改变其严格的设立门槛；第二、不同事业领域的主管行政机关纵向的指导和监督较为繁杂；第三、公益组织信息公开不充分；第四、公益性的判断基准不明确；第五、有部分失去公益性的法人仍以公益法人的形式存在；第六、公益法人内部管理制度混乱，没有明确的法律指引*大隈義和.「公益性」概念と結社の自由(1)-「公益法人」制度改革を素材として[J].京女法学第1号.。

针对这些问题，2002年3月29日日本内阁会议决定组成专门的小组展开公益法人制度改革，并经过几年的努力，及至2006年，日本颁布了《一般社团法人及一般财团法人相关的法律》(简称“一般法人法”)、《公益社会团体及公益财团法人的认定等相关的法律》(简称“公益法人认定法”)、《伴随一般社团法人及一般财团法人相关的法律及公益社团法人及公益财团法人的认定等相关的法律的施行的相关法律的整备等相关的法律》(简称“整备法”)这三部法律为主轴的新公益法人制度并于2008年12月正式施行，其民法第34条的规定得到相应调整*原民法第34条：与学术、技艺、慈善、祭祀、宗教及其他公益事业相关的且不以营利为目的的社团或财团，必须经由政府主管部门的许可，才能注册为法人。根据整备法第38条修正为民法第33条第2款，并在这一款中重新纳入“营利法人”的概念。2004年民法现代语化修改中，原民法第35条关于营利法人的规定被认为与商法第52条第2款的规定重复而被删除，后日本公司法修订，商法中这一条文被删除，故借此次民法修改的契机，营利法人的概念又被重新纳入民法。参见周江洪.日本非营利法人制度改革及其对我国的启示[J].浙江学刊，2008，(6):142-147.，同时，该民法第38条～第84条中关于法人的条文被移除，最后仅剩下目前我们看到的第33条～第37条的条文，这5个条文只对法人及外国法人做了一些总括性的规定，从整体上来看，民法典中的法人制度被架空，以至于后来还有学者质疑外国法人在此处的存在意义。

上述公益法人制度改革中主要的三部法律简介：

第一, 《一般法人法》。这部法律共七章，包括总则、一般社团法人、一般财团法人、清算、合并、杂则和罚则，附则规定了施行日期、适用原则等相关事项。该法明确排除了商法的适用(第一章第三节)，其调整对象实质为非营利性的但其设立不限于公益目的的法人。具体来讲，无论公益与否，都可以依准则主义设立一般社团法人或一般财团法人，一般法人一旦设立后，就必须遵守该法规定的一系列规则。另外，在一般法人内部调整机制方面，该法赋予了法人更大的自治空间。

第二,《公益法人认定法》。这部法律共五章，包括总则、公益法人的认定等、公益认定等委员会及设置在都道府县的合意制机关、杂则和罚则，附则规定了施行日期、适用原则等相关事项。从其内容也可以看出，这部法律规定的是公益法人的认定事项，明确了公益判定标准。通过这部法律，公益法人的设立与其公益性的认定被分离，公益认定采取了第三方原则即由内阁总理大臣或都道府县知事，根据民间有识之士组成的委员会的意见，对一般社团法人或一般财团法人的公益性进行认定，并对取得认定的法人进行监督*周江洪. 日本非营利法人制度改革及其对我国的启示[J]. 浙江学刊,2008,(6):142-147.。

第三,《整备法》。整备在日语里有整合、完善的意思，所以也有学者将其翻译为《完善法》。这部法律主要是针对前两部法律的施行而对其他现行的相关法律作出调整，其中包括了废止中间法人法，修改民法、民法施行法、特定非营利活动促进法、受灾者生活再建支持法、消费者契约法、食品安全基本法、内阁府设置法、道路交通法、宗教法人法等一系列相关的法律约300部，另外该法还设置了相关法律调整中的诸多过渡措施。

从实际操作上来看，2008年12月1日起到2013年11月30日这5年为过渡时期，原来的公益法人(包括社团法人和财团法人)过渡为特例民法法人*特例民法法人的概念为《整备法》创设，仅为过渡时期的暂行概念，不宜视为法人的一种典型分类。(包括特例社团法人和特例财团法人)，这类特例民法法人可进行两种方向的申请：第一、申请转换为公益社团或公益财团，通过认定成为公益社团法人或公益财团法人；第二、申请转换为一般社团或一般财团，通过认可成为一般社团法人或一般财团法人。如在这5年过渡时期未进行转换申请，则予以解散或成为非法人组织。

三、日本公益法人制度对我国的启示

日本的公益法人制度改革有利于解除民间公益在法律上的束缚，推动了日本公益法人制度的进一步发展。但是，虽然根据一般法人法可以简单地设立以公益为目的的法人，要通过公益法人的认定从而享受到相应的税收优惠、补助等还是比较难的，因为公益法人的认定审查较为严格。而一旦取得公益法人的认定，其社会认可度较高，开展募捐等公益活动也会受到更大的便利。另一方面，基于特定非营利活动法设立的特定非营利活动法人通过认定后，也可享受相应的优惠，只是相较公益法人来讲，其认定虽然相对简单，享受的政府支持力度却不如公益法人来得大。具体通过《法人税法》中对不同公益法人获得的税收待遇可见一斑。

从整体法律框架上来讲，一般法人法与公益法人认定法的目的在此阶段来说是促进除NPO法人以外的公益法人的发展，但是不排除将来NPO法被废除，NPO法人通过一般法人法来设立并通过公益法人认定法来进行认定从而使公益法人制度趋于一体化*古屋壮一.「公益法人制度改革とNPO法人」(報告).。

2008年日本公益法人制度施行后，该制度基本趋于稳定。现行的公益法人制度主要框架是：第一,民法为基础。民法第三章为法人章，共5个条文，规定了法人的成立、法人的能力、外国法人、法人的登记、外国法人的登记等内容。这部分内容在2006年根据《整备法》修正后没有新的调整,对法人的分类从法条来看回归到公益法人和营利法人两大类*如前所述，这样的分类仍存在基础概念衔接不充分的问题。。第二,《一般法人法》《公益法人认定法》《NPO法》为最主要的特别法。公益法人的设立、组织、运营、解散及管理上的内容由一般法人法予以规制，其认定和监督由公益法人法予以规制。NPO法人的设立和认定均由NPO法予以规制，但限于法定的20种特定非营利活动*此20种活动为：保健、医疗或福祉，社会教育，街道建设，旅游发展，农山渔村或山地区域的振兴，学术、文化、艺术或体育的发展、环境保护、灾害救援、地区安全、人权的维护或和平的推动，国际合作，促进男女共同参与社会的形成，儿童的健全教育，信息化社会的发展，科学技术的发展，经济活动的活性化，职业能力的开发或就业机会的扩充，消费者保护及为前述活动提供联络、建议或援助的活动、基于前述活动在都道府县或者制定城市的条例中规定的活动。具体参见《特定非营利活动促进法》附表。。《一般法人法》《公益法人认定法》自颁布以来没有变动，NPO法除因其他法律调整产生的修正及个别条文的修正外，经历了2002年、2011年、2016年三次大的修正*因条文修改处较多，囿于本文的篇幅不予详述。。第三,单行法方面，《私立学校法》《医疗法》《社会福祉法》*社会福祉多翻译成社会福利，由此产生的社会福祉法人即为社会福利法人，但为遵从名称上的本源性，本文还是采用社会福祉的概念。《宗教法人法》《更生保护事业法》等都经历了数次修正。值得一提的是，2016年，日本进行了社会福祉法人的改革，对其运营的透明性、财务规则、公益资源的地域性配置、行政参与界限等方面都做了调整并分批次予以了施行*参见厚生劳动省网站中关于社会福祉法人制度改革的概要[2017-09-08].http://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/0000142657.html.。

此外还有《建筑物区分所有法》《地方自治法》《消费生活协同组合法》*对应的公益法人分别为管理组织法人、许可地缘团体、消费生活协同组织。参见俞祖成. 日本非营利组织:法制建设与改革动向[J]. 中国机构改革与管理,2016,(7):40-45.等一些较为重要的立法。前述单行法为公益法人制度在各个领域的重要补充，据统计，日本目前大概有200种不同的公益法人，均有相应的法律规定，故前述所列相关法律只为举例，不尽完整。第四、基本法颁布后，通过整备法对涉及相关内容的法律进行修正。例如在《一般法人法》和《公益法人认定法》颁布的同时，通过《整备法》对约300部法律进行了调整，最终使所有相关条款符合此次公益法人制度改革的目的。第五、在实施方面，有相应的施行法或政令、内阁府令、法务省令等予以配套。例如为配合《一般法人法》的实施，次年颁布了《一般社团法人及一般财团法人相关的法律施行令》(平成19年3月2日政令第38号)、《一般社团法人及一般财团法人相关的法律施行规则》(平成19年4月20日法务省令第28号)、《规定一般社团法人及一般财团法人相关的法律的施行日期的政令》(平成19年9月7日政令第275号)，2008年又有《一般社团法人等登记规则》(平成20年8月1日法务省令第48号)、《一般社团法人等非讼案件程序规则》(平成20年10月1日最高裁判所规则第9号)等予以支持。

前述不同层次不同分野的法令形式构成了日本的公益法人制度，关于很多操作上的具体规定，如外部手续的承办，内部机构的设置等问题囿于篇幅原因，也限于研究的深度，在此未予细致地介绍。

事实上，自利维特第一次提出第三部门的概念后，人们对于这种非政府性质组织的界定一直存在争论，对其的关注和研究也是有增无减。我国与日本同为大陆法系继受国家，在法律制度上都存在先天不足的问题，日本一直的努力就是使民法摆脱继受的弊病，更贴近本国国情。日本公益法人制度的变迁是一个侧影，也是一种思路。在我国民法典修正的大背景下，宜从以下几点考量日本公益法人制度的借鉴意义：

第一,引导公益组织的法人化治理。我国于2016年3月颁布了《慈善法》从而迈出了我国塑造慈善事业完整制度环境的第一步，但是从《慈善法》中关于慈善组织的条文规定来看，慈善组织*因《慈善法》中使用的为“慈善组织”的概念故在此直接引用，可视为本文的“公益组织”的概念，公益组织包括了公益法人和公益非法人组织。似乎并不需要先设立为法人，只要符合法定的条件，以组织的形式(包括法人和非法人组织)即可申请慈善认定，这样的制度设计有很大的漏洞。比如当慈善组织为非法人组织时，按照《民法总则》赋予非法人组织的民事能力，非法人组织能够依法以自己的名义从事民事活动。而事实上其所能从事的民事活动是有很大的限制的，最典型的如运营过程中的合同是否能由组织来签订，如果可以，后续责任的承担却是自然人，这就造成形式和价值上的矛盾。当然我们不能一刀切地认为非法人组织形式的公益组织在各方面都不及法人，但是以法人形式存在的确有显著的优势，日本一直以法人的制度来引导公益组织的法人化建设，不论从外部管理或是内部治理的角度，都更有利于公益组织的规范化进程。

第二,设立科学的法人分类，淡化行政控制，加强公益法人自治空间。在我国的《民法总则》的制定过程中，有很多学者主张以德国民法的“社团法人”和“财团法人”作为基本分类，但最终立法者的选择却是相去的。《民法总则》把法人分为营利法人、非营利法人和特别法人，主要是基于法人的社会功能性的考虑，从一定程度上来讲也是承继了《民法通则》的法人分类，虽然这种分类多受学者诟病，但不可否认有其形式逻辑上的周延性和自足性*张新宝. 从《民法通则》到《民法总则》:基于功能主义的法人分类[J]. 比较法研究,2017,(4):16-34.。至于从对公益法人的影响来看，甚至可以说，这样的分类是更适合公益法人发展的。我国的法人制度与日本有一个很大的不同是，在我国，法人是有限责任，一旦设立，如无特殊的刺破法人面纱的情形，其发起人是不承担责任的，故我国的公益组织法人化在理论上比日本更有吸引力，但是事实上，我国的公益法人往往受到民政部门和业务主管部门的双重管理，并没有很大的发展空间。日本对公益法人的几次立法中，一步步限缩政府职能、放宽公益法人设立的门槛，并通过引入第三方的机制来建立更加稳固的信赖关系且节省了政府开支，这是我们在后续的修立法中需要努力的。

第三,在立法技巧上来看，日本民法中的法人章事实上已被架空，其体例有很大的缺陷，法典的体系效益大大降低，各国情况不一，这并没有什么可以借鉴的意义。但是，日本每一次新的立法，都会以法律的形式同时颁布整备法以对所有相关的法律法规做出修订。同时内阁府及其他相关行政机关还会就该法制定相应的配套法令。一些重要的法律，还会有专门的施行令。这一整套完善的立法制度使新法能够彻底得到贯彻，并且避免了很多司法上的疑惑。此外，法令一旦颁布后，并不是说岿然不动才是好的，现今社会的高速化多样化发展也决定了法令要适时地做出改变并与其他相关法令衔接，这事实上也引申出一个更大的问题，我们是否真的还需要制定民法典或商法典来宣誓成文法的意义。日本民法典中法人制度几乎成为一具摆设，2017年5月26日日本债权关系修正法案(平成29年6月2日法律第44号)在参议院通过，以债权契约为中心的修改，也使法典的体系效益降低。再从商法典来看，不止是日本，在法国、德国，其商法典都已经支离破碎，许多条文已经作废。日本公益法人制度的变迁也反映出他们已经不再刻意地追求民法的法典化，而是更多地关注到不同分野治理的特殊性和多样性。