环境行政罚款的缺陷与完善
——基于罚教结合条款的反思

甘素珍

（广西大学公共管理学院，南宁 530004）

一、引言

环境行政罚款是对环境违法行为进行制裁的一种必不可少的手段，近年来，国家在立法上不断加大环境行政罚款的力度，但从现实的情况来看，环境行政罚款的效果却不尽人意，环境污染行为屡禁不止，我国当前的环境状况与十九大提出的建设美丽中国还有很大的差距。所以，为增强环境行政罚款的效果，坚持教育与处罚相结合、将刚性与柔性结合起来，就成为实施环境行政罚款应坚持的原则和重要出路。因此，以《中华人民共和国环境行政处罚办法》中的教育与处罚结合条款为视角，探讨现行环境行政罚款存在的缺陷，并从立法层面和执法层面提出对策，是当前迫切需要解决的问题。

二、文献综述及问题的提出

我国在立法上不断完善环境保护的法律法规和规章，环境行政罚款的力度不断加大，因此，环境行政罚款也成为了学者们研究的热点问题。环境行政罚款是由环境行政主管部门依法强制尚不构成犯罪的违法者缴纳一定金钱数额的处罚形式。［1］关于环境行政罚款的研究，学者们的研究主要分为两类：一是从立法角度，提出环境行政罚款数额设定的方式或标准等立法问题。程雨燕（2008）提出环境罚款数额设定存在随意性、漠视个性及操作性不强等立法缺陷。［2］鉴于环境罚款的立法缺陷，徐以祥、梁忠（2014）提出从立法上完善违法收益的罚款、违法情节的罚款这两个环境罚款组成部分；以及各种罚款数额设定方式应配合使用。［3］二是从执法角度，指出环境行政罚款的执法困境及对策。桂洋、李媛辉（2015）从罚款数额、行政裁量权、罚款威慑力等方面分析环境行政罚款的执法困境，并从罚款标准、自由裁量权、行政投入三方面提出对策。［4］杨帆，李传珍（2014）从立法和执法层面提出了解决环境行政罚款困境的措施，即在立法上引入按日罚款制、以激励代替惩罚的执法方式、加强公众参与等。［5］潘铎印（2017）指出罚款并不是治理环境污染的最佳手段，罚款不是目的而是手段，因此，环保部门严格执法、坚持“零容忍”的制度规定才是治理环境污染的保障。［6］

另外，关于教育与处罚相结合条款的研究，大部分学者只停留于理论层面的研究，包括教育与处罚相结合的法条渊源、涵义、概念辨析、以及在治安和卫生等具体领域的运用困境等。朱海天（2008）指出罚教结合起源于《治安管理处罚法》第5条第三款。［7］陈新魁（2015）对教育和处罚这两者的概念进行辨析，并分析了教育与处罚相结合的重要性。［8］

通过上述的文献梳理可以发现，现阶段的研究仍然以刚性的环境行政罚款为主，虽然也有一部分学者认为环境行政罚款不是最终的目的，但是学者们并没有提出有针对性的提高环境行政罚款效果的对策。因此，以教育与处罚相结合条款为切入视角，探讨现行环境行政罚款存在的缺陷，并从立法层面和执法层面提出如何提高环境行政罚款效果的对策等具有一定的创新性。

三、罚教结合：环境行政罚款的原则和出路

教育与处罚相结合是指实施环境行政罚款时，将宣传、鼓励、批评、引导等教育方式和明文规定的处罚原则、处罚依据等刚性处罚手段结合起来，对被处罚对象进行教育和处罚，并将相关信息公之于众。

（一）坚持教育与处罚相结合的意义

1.回应环保法律法规要求

我国多部环保法律法规和规章均明确规定，实施环境行政处罚，应坚持教育与处罚相结合，而环境行政罚款作为一种最常用的手段，更应该坚持这一原则，只罚不教或者只教不罚，都不符合有关规定。教育与处罚相结合体现了刚柔结合的特点，将两者结合起来，才能使环境行政罚款取得良好的效果。

2.促进违法者自觉接受罚款并纠正违法行为

罚款本身就是一种刚性的手段，带有制裁和压服环境违法者的特征，如果能在实施环境行政罚款的同时，对环境违法者进行教育，告诉他们破坏环境所引发的危害，并为他们提供改进的意见和建议，这样有利于执法人员与环境违法者的互动关系的构建，也可以减少环境违法者的不满和反抗，从而有利于其从内心里接受罚款，并纠正其违法行为。

（二）罚教结合在环境行政罚款中的运用：广东电网公司案例

案例回顾：针对广东电网公司擅自建设三个项目的环境违法行为，环保部最后选择此种处罚方式：停止使用并罚款，缓期执行。即如果在规定时间内该公司补办好环评手续，并验收合格，将解除“停止使用”的处罚；否则，将立即执行原计划的处罚。随后，环保部在办理案件的过程中，多次对当事人进行教育，向当事人耐心讲解有关的环保法律法规，并指出其环境违法行为给社会造成的损害。在办案人员和环监局的教育和监督下，广东电网公司不仅对有关项目进行了整改，而且主动组织公司人员集中学习有关的环保法律法规。

案例分析：这起环境行政罚款案件的处理，与大部分环境行政罚款案件的处理不同，它既不是单纯对广东电网公司进行严格罚款，也不是单纯进行教育。这起案件的亮点在于执法人员在实施罚款的过程中，遵循了罚教结合条款的要求，灵活地运用教育与处罚相结合的手段，既严格根据相关法律对广东电网公司进行罚款，使广东电网公司遭受了一部分经济损失，也对公司的相关人员进行了教育，向他们宣传了有关的环保法律法规。正因如此，在案件的处理中，没有引起任何不满和抵抗情绪，当事人心平气和地接受罚款和教育，并自愿投入人力、物力和财力整改不合格的建设项目。此案例是教育与处罚相结合条款在环境行政罚款领域的成功运用，因此，执法人员应该学习案例中的经验，以增强环境行政罚款的执法效能。

四、环境行政罚款存在的缺陷

（一）保护性罚款现象依然严重

受“唯GDP论”观念的影响，一些地方政府为谋取该地方暂时的繁荣和发展而不重视环境保护问题。2013年，河北沧州市沧县发生的“红豆汤”事件就是一个例子。该事件的处理结果是相关企业平均罚款数额约为8万元，这种保护性罚款对于资产丰厚的企业来说不痛不痒，从而使环境行政罚款起不到应有的作用。“红豆汤”事件所折射出来的心态值得我们深思：不少地方政打着为当地经济谋发展的幌子，仍在走以牺牲环境谋求地方经济发展的道路，有的地方政府甚至为了当地经济利益，没有严格追究一些排污企业的责任，或者直接减少对这些企业的罚款。这种地方经济利益驱动下的保护性罚款不仅不能制止企业的环境违法行为，反而是一种变相鼓励排污的行为。

（二）执法人员“重罚款，轻教育”的观念依然严重

一方面，在一些执法人员的观念里，环境行政罚款是解决环境污染最有利的武器，他们认为只要对环境违法者处以一定数额的罚款，就能达到环境保护的目的了。另一方面，一些执法人员对教育与处罚相结合的认识也存在误区，他们认为，罚款和教育是两个截然分开的过程，罚款才是他们的本职工作，教育是罚款之外的事情，不是罚款过程中的任务，此种现象，在一些中西部的偏远和落后地区尤为突出。鉴于国外发达国家的经验，我国于2015年引入最严厉的环境行政罚款制度即按日处罚制度，因为有了法律依据，执法人员在执法过程中的执法偏向更加明显，即将更多的精力放在了环境行政罚款方面，过于注重事后处罚，而低估了教育的重要性。

（三）环境行政罚款信息公开性不足

目前，我国的环境行政罚款信息公开面仍然不够广泛，一些执法部门在处理环境行政罚款案件时，往往把它当成执法部门内部的事情，不管是在网络平台上，还是在新闻媒体的报道中，相关部门都没有对环境行政罚款的来龙去脉向社会公开。因此，环境行政罚款信息的公开面都比较狭窄，仅仅局限于对环境行政罚款的依据、被罚者、罚款数额等表面性的信息进行公开。而对于违法行为所造成的社会危害、罚款的过程、被罚款后的整改情况、罚款的去向和用途等深层次的信息并没有进行相应地公开。另外，目前，相关部门主动公开环境信息的意识还很薄弱，尤其是一些排污企业，不太愿意如实公布环境方面的相关信息，更别说是关于环境行政罚款方面的负面信息了。

（四）环境行政罚款的配套体系尚未健全

环境行政罚款的配套体系仍然存在许多缺陷，表现在：第一，未实现物质处罚与精神处罚的统一。环境行政罚款主要表现为开罚单，罚款仅仅针对环境违法行为进行金钱等物质层面的处罚，对精神层面的处罚很少，从而没有从内心触动违法者。第二，环境行政罚款对象较为单一。此类情况在企事业单位的环境行政罚款方面尤为突出，对于企事业单位来说，环境行政罚款对象绝大多数是法人，而没有处罚相关责任人。第三，虽然我国已经出台了绿色信贷等相关政策，但是，由于环境行政罚款的专门数据库尚未建立，因而环境行政罚款数据还未能与金融信贷等领域实现信息共享，所以，环境行政罚款和环境金融政策至今未能很好地发挥相互促进的作用。

五、完善环境行政罚款的对策

（一）立法层面

1.规定教育为环境行政罚款的必经程序

近年来，我国将重心放在加大环境行政罚款的力度上，“按日计罚”等制度在立法层面得以确立，但环境违法行为依然屡禁不止。环境作为一个比较特殊的领域，一旦产生污染就很难控制，因此，事前预防比事后治理更能节省人力、物力和财力。根据已有的环保法律法规和规章，关于环境行政罚款的主体、罚款的对象、罚款的程序、罚款的原则等均有明确的规定，而关于罚教结合的相关法律在环境行政罚款中的法律地位并没有突显出来。例如，“过罚相当”原则人人皆知，而罚教结合原则却鲜为人知。教育在环境保护中具有不可替代的作用，对环境违法者起到教化的作用，对环境违法行为起到预防性的作用。因此，应在立法层面确立教育在环境行政罚款中的地位，把教育确立为环境行政罚款的必经程序。

2.明确教育的内容和形式

教育在环境行政罚款领域存在诸多立法缺陷，现存的环保法律法规和规章，仅仅在原则性层面确定了实施环境行政罚款时，应坚持教育与处罚相结合，而关于教育的内容、采用何种方式对环境违法者进行教育等内容，法律上并没有做出比较具体和详细的规定，从而导致执法人员无法可依。因此，执法人员在实施环境行政罚款时往往忽略教育的重要性，导致只罚款不教育等现象。在立法层面，除了规定教育为环境行政罚款的必经程序外，还应该明确规定教育的内容和形式，使环境执法人员能够根据教育的内容和形式等具体要求，对不同类型的环境违法者进行不同内容和不同形式的教育。

（二）执法层面

1.健全环境行政罚款的配套体系

环境行政罚款是一种经济手段，因此，首先要建立经济激励性的配套体系，一方面，可以建立环境信用评级体系，即通过政府信息网络平台对个人或者企事业单位的环境违法行为进行记录和公布，并且将个人或企事业单位的信誉等级信息与金融信贷领域的信息共享，如果个人或企事业单位的信誉等级较高，那么在贷款时就可以比信用等级低的享受到更好的优惠政策。另一方面，还可以建立奖励机制，以奖励代替处罚，例如：鼓励企业使用环保材料生产低耗能的产品，还可以设立专门的关于环境保护的物质和精神奖励，对环保贡献突出的个人或者集体进行相应的奖励。

2.执法人员树立罚教结合的观念

环境行政罚款不同于治安领域、卫生领域的行政罚款，治安领域、卫生领域的罚款更侧重于事后对违法者的惩罚，而环境行政罚款更侧重于从全过程对环境进行保护，既要注意预防环境污染、也要注意事中对污染的控制与事后对环境违法者的惩罚。而且，执法人员执法观念的改变，远比单纯加大罚款数额，以及污染产生之后花费大量的人力、物力、财力去治理污染更有效。因此，执法人员要改变只对环境违法者进行罚款，而不对他们进行教育的习惯性做法，树立从内心接受并遵循罚教结合的执法观念。也就是说，执法人员在实施环境行政罚款时，既要严格依法进行罚款，也要运用说服教育手段，对相关的当事人进行适当地教育。

3.扩宽罚款信息的公开面，以警示潜在的环境违法者

环境是一种公共物品，与公民的生活紧密相关。在互联网技术极其发达的今天，可以通过建立专门的环境行政罚款信息平台来拓宽环境行政罚款信息的公开面。要求相关部门除了对环境违法者进行罚款之外，还应该将环境行政罚款的依据、被罚者、罚款数额、违法行为所造成的社会危害、环境行政罚款的过程、被罚款后的整改情况、罚款的去向和用途等信息在专门的网络平台上，或者在新闻媒体的报道中公之于众。这样既可以警示潜在的环境违法者，也可以为公民的全方位监督提供可靠的信息来源。

六、结语

仅仅依靠刚性的环境行政罚款而不对环境违法者进行教育，罚款的效果是难以奏效的。因此，针对我国现行的环境行政罚款主要存在的保护性罚款、“重罚款，轻教育”、罚款信息公开性不足、罚款配套体系不完善等问题，为达到环境污染标本兼治的目的，环境行政罚款应该从立法层面和执法层面加以完善。在立法层面，规定教育为环境行政罚款的必经程序是前提；明确教育的内容和形式是基础。在执法层面，健全环境行政罚款的配套体系是动力；执法人员树立罚教结合的观念是关键；拓宽罚款信息的公开面，以警示潜在的环境违法者是保障。