论精准扶贫政策的不精准执行与对策
——基于甘肃省三个贫困村的调研

陶有祥

（复旦大学 马克思主义学院，上海 200433）

2013—2015年期间，习近平首次提出“精准扶贫”的概念，并明确表示精准扶贫的具体要求是“六个精准”，即“扶持对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”[1]。继而“精准扶贫”战略成为了指导我国新时期扶贫的基本方针和实践标准，并取得了巨大的成就。党的十九大报告指出：“自十八大以来的五年，就有六千多万贫困人口稳定脱贫。”[2]是世界上首个实现联合国千年发展目标中减贫目标的国家。但同时我们也应该看到，在精准扶贫实施的过程中，存在着不精准实施的问题，对于这个问题的研究不仅有助于“确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”[3]。更是全面建成小康社会的关键之举。

一、问题的提出

消除贫困、改善民生，是社会主义制度的本质要求，也是共产党人的神圣使命。我们国家的扶贫工作起始于1986年国家级贫困县的设立，迄今为止，扶贫工作经历了大水漫灌式扶贫到精准扶贫的跨越。精准扶贫贵在精准，重在精准。然而，在政策的具体实施过程中却出现了政策的不精准执行。比如：目标偏离现象；贫困户参与不积极，扶贫政策被少数精英俘获；项目到户率低，扶贫效果不明显等。精准扶贫中的不精准执行问题已引起了学界的关注，也产生了相应的理论成果，有的学者从精准扶贫制度上来寻找不精准执行的原因。认为，当前的扶贫模式是政府主导型，在政绩考核体系和压力型体制背景下精准扶贫政策容易走向反面[4]。有的学者认为，精准扶贫在实施过程中的问题主要是精英俘获，从而使扶贫资源不能真正到达贫困户手中，做不到扶真贫[5]。也有一些学者认为执行主体即基层政府组织存在问题，扶贫治理体系的科层制使得基层政府将更多的精力投入在“跑项目”的过程中，真正投入到项目实施中的精力非常有限[6]。总之，以上研究视角对于精准扶贫实施过程中存在的问题都做出了很好的论证和说明，有利于精准扶贫政策更好的实施。在学界现有研究成果的指导下，笔者以甘肃省xx区三个贫困村为样本，通过调研进一步研究了我国当前精准扶贫政策在基层的执行现状并提出了相应对策。

二、精准扶贫政策执行中的不精准现象

甘肃省xx区于2002年列入国家扶贫开发工作重点县区，2011年列入六盘山片区国家重点县区，总人口63.59万人，2016年贫困人口达5.67万人，贫困发生率为12.34%[7]。本次调研以该区三个比较典型的贫困村——张村、王村、李村为调研对象，通过走访和实地观察发现精准扶贫政策在基层实施过程中存在以下不精准现象。

（一）扶贫对象识别不精准

扶贫识别就是要把贫困的对象找出来，是精准扶贫的基础工作，当前主要是通过建档立卡的方式对贫困户进行精准识别。建档立卡的过程中不仅可以掌握贫困状况、致贫原因，还可以摸清帮扶需求、明确帮扶措施。通过调研发现精准识别存在着两种不精准的情况。一是部分贫困户未被识别，出现“被脱贫”现象；二是部分非贫困户却成了贫困户，出现“假贫困”现象。其中原因有很多，一方面，这三个村子的人口主要分布在干旱山区，山大沟深，土地贫瘠，基础设施欠账较大，生产条件差，自然灾害频发，“雨养农业、靠天吃饭”的局面尚未得到根本转变，贫困信息采集难度大，尤其是在上级有指标控制的情况下，很难具体甄别出谁更贫困。另一方面，贫困信息采集所涉及的内容繁杂也增加了识别的难度。比如甘肃省主要是以农民人均年收入是否超过2 800元作为贫困识别标准。但由于贫困信息采集工作人员与农户之间的信息不对称，导致贫困户具体收入信息很难被采集，尤其是还存在着农户刻意隐瞒收入的情况。此外，农村是熟人社会，一定程度上影响了精准识别的客观公正。同时，农村存在的一些特殊矛盾，也给识别工作带来了一些困难。如个别家庭孝文化的缺失而无人赡养老人导致“贫困老人”的出现、农村高额聘礼导致因婚返贫的“贫困户”的出现等。

（二）精准帮扶不精准

“精准帮扶是指当贫困居民被精准识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况，相关政府机构认定责任人和制定帮扶措施，确保贫困居民按期脱贫”[8]。精准帮扶要求落实帮扶责任人，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量予以支持。当下主要的“帮扶责任人”除了常规的“四大班子”还有无行政职权的企事业单位。显然部门不同掌握资源不同，其扶持的力度也会存在差异。同时，区扶贫办建立了驻村干部帮扶工作制度，由驻村干部和村干部共同帮扶。帮扶干部因缺乏资源面临着“有政策无资源”的困境。调研发现当地政府推出的扶贫政策中，真正能够增强贫困户内在发展力的产业扶贫和金融扶贫，均靠银行贷款。而准入条件的限制使村中家庭无财产、年龄过大的贫困户无法获得贷款，而真正获得贷款的农户，要么有一定的产业基础，要么存在骗贷现象，而骗贷往往和扶贫腐败交织在一起。

（三）致贫原因诊断不精准，扶贫措施一刀切

精准帮扶的前提是准确识别出每一个贫困户的致贫原因。致贫原因往往是多样的，致贫因素是复杂的，但是通过建档立卡的方式分析致贫原因时却过于机械和单一，把致贫原因简单的归结为病、残、学等。这种分类方法有利于确定具体的扶贫措施。但是，偏于简单的诊断可能导致帮扶措施出现短期性、单一性，不能从根本上解决问题。比如说针对因教致贫家庭的教育扶贫只是帮扶学费，而没有将教育扶贫与人力资源开发结合在一起；文化扶贫只是在村里建一些图书室或组织村民观看几场电影；农业产业扶贫，在市场经济大环境中可能更为严重地伤害到农户利益。精准扶贫应该根据不同的致贫原因针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施，但是在政策的实际运行中，因村制宜和因户制宜的扶贫措施并没有完全落实。同时，精准扶贫帮扶政策又非常机械化，比如只能将扶贫资金用于建档立卡户，但好多建档立卡户要么不愿意干要么干不了，非建档立卡户愿意干但又不是帮扶对象。为了避免扶贫资金闲置，好多贫困村便大搞基础设施建设，如张村扶贫，政府给整个村子做了路面的硬化，装了路灯，通了自来水。这样做，虽然全村老百姓的居住环境，有了很大的改观，但并没有在实质上建立脱贫的基础和条件，无助于个体收入的改变，治标不治本。

（四）管理、考核不精准

“精准管理首先意味着所有贫困户和贫困村的信息都将运用信息化的手段进行管理，同时通过贫困户关键指标的对比分析与统计，发现导致农户发展能力不足或是贫困状况恶化的关键因素”[9]。同时精准管理还意味着对建档立卡农户的识别、帮扶应该是动态化的，即脱贫户可以退出扶贫范畴，而返贫户可以再次进入。针对精准扶贫国务院扶贫办建立了统一的应用软件系统，各地根据实际情况又有了自己的地方信息网络系统，这样的话，基层组织在精准扶贫管理中就有了两套系统，两套系统存在着数据上的出入，基层干部不仅要求填写网络基础信息，还需要填写文字材料。李村村委书记就坦言道，有时候任务下来之后，时间紧，任务重，无法将表格下发给村民填写，而是由村干部和村上一些“热心人士”填写，大量信息造假。扶贫工作的管理建立在虚假数据和形式主义工作的基础之上，根本无法做到精准管理，由此带来的结果就是文字脱贫、被脱贫。

精准考核是上级针对具体扶贫部门的监督与管理，其主要目的是对扶贫资金与项目等工作进行督促，奖优惩劣，督促扶贫工作切实落实。但经验丰富的基层干部深谙考核之道，每次检查来临之前，村干部都会提前跟农户打好招呼，做好“彩排”。上级领导即便了解的情况与真实情况大相径庭，但由于干部事前准备工作充分，考核时，依然能够顺利通关。考核工作本来是整个政策执行中精力投入最多，要求最为严格的部分，但由于政府集运动员和裁判员于一身，往往流于形式，弄虚作假。为了改变这种情况，提升考核活动的客观性，精准扶贫绩效考核积极引入第三方评估。第三方本应该是价值中立的，它的工作不应该受到其他因素的影响，客观性是它的根本。实际情况是第三方往往秉持拿人钱财替人消灾的办事态度。因为如果第三方要坚持客观、公正，那在以后的评估工作中，很可能就被淘汰出局了。同时整个考核机制过于强调考核期内贫困户的收入是否增长，增长幅度大小等，而且每次考核结果都与扶贫干部的利益相关联，施行相应的奖惩制度，如考核不过关，则会受到相应处罚。在压力型体制之下，基层组织更加看重上级的考核工作而不是实践工作，迫于考核的现实压力，基层干部将文字材料的准备工作置于政策执行之上。在考核数据中弄虚作假，或者以非常规方式达到考核要求，比如，“靠贷”式脱贫、“低保”式脱贫、“捐款”式脱贫等。

（五）扶贫资金使用不精准

为了避免扶贫资金被贪污挪用、严重浪费、偏离扶贫对象，我国的扶贫资金从中央到地方政府采取专项使用的方式。资金和项目在计划、审批、实施和监管方面，仍然处于各专项资金按照不同规则由不同部门负责。扶贫资金的专项使用尽可能避免了扶贫资金的挪用，但是扶贫资金的专项投入和使用也可能脱离贫困户的实际需求，致使扶贫资金的使用出现了不精准，偏离了精准扶贫的目标。另外精准扶贫的项目设立与贫困户的发展需求有所偏离，一些为扶贫项目提供的资金和实施成本之间差距太大，没有考虑贫困农户自身的能力和需求。例如我们在调研中发现，虽然有些贫困户符合危房改造的条件，但要拿到危房改造款，需要贫困户先自己修好房子，才能拿到政府的补贴，以现在的物价和劳动力成本来计算，在当地建房最少要花15万元，贫困户根本就拿不出这个钱来。

三、精准扶贫不精准执行的原因

精准扶贫政策是成熟的，但成熟的政策能否在实践中起到预期的效果受到很多因素的影响，比如政策执行主体、客体、政策执行环境的改变等。

（一）精准扶贫政策受到双重规则的掣肘

精准扶贫政策是以国家运动式治理的方式进行的，打破了官僚制的运作逻辑。这种政策到了基层，需要基层配合国家完成任务，基层同样是运动式方式扶贫。但基层又是一种常规性的行政机制，与官僚体制互相依存，交织运作。这就使得基层组织在政策执行时，一方面要以运动式治理的原则进行政策的执行，另一方面要接受上级官僚体制的监督与考核。也就是说，基层组织执行精准扶贫政策，受制于运动式治理与官僚制的双重约束，既要在短期内迅速完成任务，又要规范化的执行，即以运动的速度完成行政性的任务。在运动式治理与官僚制的操作之间，存在着一定的执行张力，一方面使村民自治在精准扶贫工作中很难发挥应有的作用，另一方面还会受到上级政府短期政策变动所带来的负面影响。

（二）政府扶贫与市场规律脱节

十八届三中全会指出：“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好的发挥政府的作用。”在扶贫工作中，政府扶什么、怎样扶，不能违背市场经济规律。为什么政府支持的扶贫项目投入与产出不成正比，效率低下？其中的主要原因，就是政府没有充分尊重和利用市场的作用，投入时没有针对项目本身做出科学的市场调研和评估。虽然扶贫项目并不仅仅以经济效益为出发点，但扶贫项目的产出却要通过市场体现出来。因此，在扶贫项目孵化的过程中，应该遵循市场规律，市场、政府、社会分工明确，各司其职，这是扶贫工作的基本准则。不受市场支配的社会保障兜底扶贫、生态补偿脱贫等不是扶贫的全部内容。

（三）中央和地方贫困人口识别的矛盾

中国农村贫困人口的总量是由国家统计局通过抽样调查的数据推算出来的。中央政府将这一数据分解到各个地方，同时允许地方上浮10%，地方政府根据中央的控制指标进行当地贫困人口识别。显然中央统计部门在划定贫困县的时候，主要考虑的是收入水平和消费状况。而基层政府在认定贫困户的时候，除了考虑收入消费水平，还要考虑到劳动能力、身体状况、住房状况、家庭负担等方面。显然，统计部门和基层扶贫部门在估计和识别贫困人口时所采用的指标和方法是不一致的，进而导致基层建档立卡户与国家统计局的估计值重合率低，一部分应该建档立卡的贫困户并没有拉入扶贫政策范围内。

（四）扶贫对象参与不积极

村上建档立卡贫困户的确定是根据上级分配的名额具体确定的。但由于当前社会流动性强、农村信息封闭以及农民“实用主义”价值观的影响等原因，在建档立卡过程中农户参与并不积极。在调查中，当我们问到“你知道精准扶贫吗？”走访对象一致表示知道，但是又很少有农户表示真正参与过这类识别工作。农民没能参与的主要原因是：主要劳力外出打工，无法参加该识别工作；村干部在识别工作中组织不力导致部分农户愿意参加但并没有参与贫困人口识别工作；此外，个别农户不愿参与这类工作。因为他们觉得政府又不会给钱，参加没有好处。

（五）政府推进政策的同时忽视了基层社会治理、社会建设

精准扶贫是在总结过去三十多年扶贫经验教训的基础上，扶贫方式的一种创新。比起过去大水漫灌式的扶贫，现在更加注重在基础设施、自身发展能力、长效机制、价值观、生活方式方面的扶贫。但当前精准扶贫忽略了社会治理和社会建设对于扶贫工作的支撑。表现为，扶贫几乎成为了政府单方面的扶贫，社会资源动员不够，社会组织和市场缺位。

四、如何精准扶贫

（一）理解新发展理念指导下的精准扶贫政策的时代价值

党的十八大以来，在全面建成小康社会大的背景下，我国的扶贫开发已经由原来的解决温饱转向加快贫困地区和贫困人口的全面脱贫、摘帽，共同进入小康社会的新阶段。精准扶贫政策作为新时期扶贫开发的指导思想有其重要的时代价值。

精准扶贫政策的政治价值。首先，精准扶贫是社会主义制度的本质要求。习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”我国仍然有7 000多万贫困人口尚未脱贫，而且全社会贫富差距较大。精准扶贫政策不仅可以让这7 000多万贫困人口告别贫困，同时还有助于解决社会资源分配不公、缓解贫富差距拉大的情况，让所有人民共同富裕，实现全面小康。其次，精准扶贫是中国共产党党的宗旨的体现，也是对其执政能力的考验。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，是否以人为本也是马克思主义政党的试金石。精准扶贫最基本的定义是通过对贫困家庭和人口有针对性的帮扶，消除导致贫困的因素、障碍，达到可持续脱贫。可见，精准扶贫针对的是每一个贫困人口，每一个贫困家庭，让每一个人都能共享改革开放带来的红利。

精准扶贫政策的经济价值。进入新常态的中国经济，“呈现出‘三期叠加’的特征，即结构调整阵痛期、增长速度换档期、前期刺激政策消化期。”[10]如何在经济新常态下转危为机，绕开中等收入陷阱，顺利进入小康社会是新时期中国特色社会主义要解决的重要问题。小康不小康，关键看老乡。精准扶贫，让贫困地区摆脱贫困，不仅有利于重整乡村经济，为我国经济的发展提供持续的动力。同时精准扶贫提倡国家政府主导，多方参与，积极发挥社会和市场的作用，有利于大量社会资本的社会效益和经济效益的实现。

精准扶贫的生态价值。习近平指出“我们既要绿水青山也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[11]。新时期精准扶贫要求正确处理好经济发展与生态文明的关系。改革开放以来，我们以经济建设为中心，取得了巨大成就，虽然我们强调可持续发展，科学发展，但有一些地方，不惜以牺牲环境为代价发展经济，导致资源能源、生态环境问题突出，成为了地区可持续发展的瓶颈。精准扶贫政策坚持资源开发与生态保护相结合，走生态扶贫的路子，针对这些地区提出了异地搬迁扶贫、生态补偿扶贫等措施。

精准扶贫的社会价值。“当前我国处于全面建成小康社会决胜阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[12]。经济发展水平、基础设施建设与贫困有着直接的原因，精准扶贫政策不是简单的给钱给物，而是通过政策支持、产业发展等提高贫困人口自我发展的能力来摆脱贫困面貌，所以精准扶贫政策的实施对于促进后发展地区的发展，缓解当前的社会主要矛盾有着积极地作用。

（二）建构全面精准化的精准扶贫治理机制，落实精准扶贫政策

落实精准扶贫政策的关键是要贯彻执行“六个精准”的原则。第一，坚持精准识别。精准识别是精准扶贫的前提，在未来精准扶贫政策执行过程中，依然重要，目前通过民主评议和建档立卡的方式识别贫困户是可取的。但应该注意，对于贫困的识别应该考虑多方面因素，不能仅仅从收入水平来衡量；还应建立动态的进入和退出机制，让新的贫困户能被识别，脱贫户能够退出，尽量杜绝建档立卡过程的弄虚作假。第二，项目安排、资金使用、制定措施要精准。项目安排、资金使用、制定措施时应该因地制宜，因人而异。家庭的致贫原因往往是多方面的，比如，缺失劳动力、地理环境恶劣、因病致贫等。在扶贫中应该根据贫困户个人的实际情况制定出相应的扶贫措施。第三，因村派人要精准。精准扶贫政策的制定在中央，但具体执行的最后一个单位组织是村级组织。村级组织对于精准扶贫政策的认识、执行程度直接影响到政策本身。但目前农村的实际情况是，村干部普遍文化水平不高，年龄偏大，能力有限。上级组织可以通过对贫困村选派第一书记和驻村工作组来帮助贫困村干部执行国家的这一政策。第一书记和驻村工作组因为是上级委派的，自然更有权威性，在老百姓心目中更值得信任；同时，他们能有效克服农村熟人社会的弊端，在精准识别的过程中更客观、更公正。另外，第一书记和驻村干部对于国家精准扶贫政策理解深刻，在帮助老百姓理解精准扶贫，提高贫困户的参与度方面也会有积极地作用。第一书记和驻村工作组，对外可以组织、动员精准扶贫的更多资源，对内可以增加贫困村的内生发展动力。需要注意的是，在委派第一书记和驻村工作组时，应该专人专用，让第一书记和工作组在一段时间内专注于做好这一件事情，这样既能保证他们精力的投入，也避免了因为短期工作组的撤离或调动导致一些政策的搁浅。第四，考核要精准。为了防止假脱贫和被脱贫现象的发生，对于脱贫成果应该进行精准的考核。从考核主体来看，目前，对于精准扶贫的考核主要是单一的政府主导性考核，未来应积极的探索更有效、更独立的第三方考核。比如民间组织、科研团队，以及脱贫户自身。从考核的方法来看，应该避免随机抽样，应将考核的立足点放在整村脱贫、整户脱贫上。从考核观念来看，除了应该摆脱经济至上，还应考虑生态与社会效益。从考核周期来看，应该是长期的工作，因为脱贫工作本身是长期的。

（三）完善政府主导下的多元参与精准扶贫格局，助力精准扶贫

习近平曾指出：要厘清政府、社会（组织）、市场与公众在精准扶贫中的主体关系，提高多元主体合作扶贫的能力。构建“政府主导、市场推进、社会协同和农户参与”的农村贫困治理大格局，打破政府、社会与市场之间的隔阂，引入非政府力量参与精准扶贫[13]。精准扶贫模式是中国扶贫开发的一次大变革，扶贫主体应该是政府主导、多元主体共同参与。当前扶贫的主体力量仍然是机关单位、事业单位、国有企业和党员干部。而市场、非政府组织，甚至包括贫困户自己都没有发挥出理想的作用。从扶贫治理的角度来分析，坚持政府主导、多元主体共同参与到扶贫开发之中，积极调动社会资源，提高社会在精准扶贫中的参与程度，有利于进一步推动我国的精准扶贫战略。当然，构建多元扶贫主体，并不意味着众多扶贫主体地位和作用在扶贫中是同等的，而是发挥各个主体不同的优势，克服精准扶贫的不精准实施。比如，市场机制不仅可以解决政府扶贫资金不足的问题而且可以提高资源配置效率。政府可以统筹规划、总领全局，而社会组织又是政府和市场的积极补充，随着精准扶贫的推进，社会组织在慈善救助，临时照顾等方面发挥的作用会越来越大。

【参考文献】

[1]李婧.习近平提“精准扶贫”的内涵和意义是什么[EB/OL].http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201508/04/t20150804_6121868.shtml.

[2][3][12]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[4]邢成举，2015.村庄视角的扶贫项目目标偏离与“内卷化”分析[J].江汉学术（5）.

[5]姚迈新，2010.对扶贫目标偏离与转换的分析与思考[J].云南行政学院学报（3）.

[6]任超，袁明宝，2017.分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向[J].北京社会科学（1）.

[7]天水市麦积区精准扶贫工作进展[EB/OL].http：//www.maiji.gov.cn/html/zdgz/201703230900178703.html.

[8]王超，2017.精准帮扶与社会治理研究[J].中国农业大学学报（5）.

[9]葛志军，邢成举，2015.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释[J].贵州社会科学（5）.

[10]夏书明，吴晓燕，2017.精准扶贫研究现状综述[J].西南石油大学学报（3）.

[11]中共中央宣传部组织.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016：230.

[13]汪三贵，刘未，2016.六个精准是精准扶贫的本质要求[J].毛泽东邓小平研究（1）.