浅析旅游项目开发中的“PPP”模式

(四川工商职业技术学院 四川 都江堰 611830)

引言

近年来，旅游项目开发由于为缺少合适的政府与社会资本合作模式，一直采取财政投入为主的模式。随着旅游消费需求的升级变化，福射带动面不断拓宽，综合影响力越来越大，加之受国内外经济形势复杂多变的影响，许多地区都把旅游业纳入整体发展战略，并提出了建设旅游战略性支柱产业的发展目标。在此背景下，单靠国家财政投入已远不能满足旅游业发展需求。PPP模式通过政府与社会资本合作，共同开发提供公共产品和公共服务，借助社会资本力量为政府减负，最终双方实现利益共享、风险共担。PPP模式推广运用到旅游领域，无疑将为旅游业的发展提供新的融资模式，为实现旅游战略目标提供助力。

一、旅游开发中的“PPP”模式

(一)“PPP”模式概念

PPP(Public—Private—Partnership)模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

(二)旅游项目开发中的PPP模式

旅游业所具有的公益性与商业性的双重性质，具备借力PPP模式的天然基因。PPP模式的运用，可以为旅游基础设施建设提供重要的资本和专业支持，有效突破旅游融资瓶颈与经营管理问题。PPP模式将成为经济新常态下我国旅游产业战略性结构升级的新动力。

对于旅游行业而言，PPP模式是新常态下发展我国旅游产业的动力性抓手。PPP模式既是融资概念，更是一个景区项目管理概念，强调的是PPP项目对景区的全寿命周期运营管理，分为两个“生命周期”，第一是汇聚社会资本的投资力量，为旅游景区建设和周边基础设施建设融资；第二是在提高景区旅游服务质量等软件上发挥作用的阶段，即项目运营管理阶段。

目前全国景区中国有性质的占53.3%，国有就必须要考虑公益性，但要谋求发展，就必须具有商业性，这种双重性长期以来成为困扰景区发展的一个瓶颈。采用PPP模式，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势，基础设施建设由政府主导，运营由企业主要负责，通过低成本解决景区运营费用问题，兼顾景区发展的公益性和商业性特征。

不过，PPP模式在我国运用处于起步阶段，在公共项目中的运用并不成熟，相关法律有待健全。对新常态下的中国式PPP模式，始终要有清醒的认识，要通过不断提高认识和学习实践，去把握其方向和规律。

(三)“PPP”模式在旅游开发中的优点分析

1.有利于缓解旅游景区的融资难题。

旅游景区项目投资规模大、回收周期长、融资渠道窄、投资风险大，融资成为开发的一大瓶颈。应用PPP模式，创新投融资机制，引入社会资本投资，可缓解政府建设资金的不足。另一方面，政府通过各种方式支持引入社会资本的项目，可强化社会资本信心。

2.有利于处理政府与旅游景区项目开发主体的关系。

政府与项目开发主体的关系没有理清，会导致矛盾甚至冲突，影响项目的开发进程和品牌形象。应用PPP模式的协调机制，政府与旅游景区项目开发主体共同筹划，充分协商，形成一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系，尽可能减少行政意志干预开发，减少开发效果与政府规划背道而驰，减少不必要的争议。

3.有利于处理开发主体与周边居民的关系。

周边居民的生活一定程度上会受到项目开发影响，反之亦然。因此需要政府与开发主体在签订合同前充分考虑包括周边居民在内的各相关方的利益，预见和处理景区周边可能出现的负面关系，确保旅游景区项目开发平稳有序开展

(四)有利于发挥旅游项目开发主体的专业优势。

让市场在资源配置中发挥决定性作用，将市场资金调动起来，让市场的专业人才、技术、观念和管理活起来、用起来。项目开发主体利用其专业经验和观念，由旅游专业人才运用专业技术和管理来规划、建设、整合、运营、包装和推广旅游景区，使之更加顺应市场规律和需求。

(五)PPP模式是旅游部门引导景区项目开发的有力抓手

长期以来，旅游部门引导景区项目开发缺少切入点与应有的话语权，专业性没有得到有效发挥。应用PPP模式，可以赋予旅游部门引导旅游景区项目开发的切入机遇。旅游部门在主导或参与制定PPP模式实施方案时，在政府与社会资本协商的过程中，充分发挥统筹协调职能，提出行业意见，规范各类旅游景区发展。

综上，应用PPP模式是破解旅游景区项目开发关键性难题的实用手段。旅游业界应当加强相关研究，密切关注最新的投融资体制机制改革和管理模式发展动态，用PPP思维策划布局、解决问题、谋求发展。综上，应用PPP模式是破解旅游景区项目开发关键性难题的实用手段。旅游业界应当加强相关研究，密切关注最新的投融资体制机制改革和管理模式发展动态，用PPP思维策划布局、解决问题、谋求发展。

二、“PPP”模式在旅游开发中的适用分析

虽然PPP模式目前正在全国范围内被如火如荼地推广，然而这种有效的融资模式并不能包治百病，一些领域，一些项目有不同的融资需求，并不都适用PPP模式。加之从前面阐述中可知目前对旅游PPP项目的推广还不够深入，可以说才在起步摸索阶段。因此，有必要对旅游领域PPP模式的适用性进行研究分析。

(一)定位分析

1.旅游项目具有准公共产品属性

在现实生活中，旅游项目的经济属性并不是一成不变的，在消费不拥挤时，它具有非竞争性，在消费拥挤时，管理人员和景点设施也就相应增加，从而使旅游的总成本增加，使它具有竞争性；免费开放时具有非排他性，收取口票时对消费者进行了限制，又使它具有排他性。随着市场经济的不断发展完善，产生了旅游景区量的需求竞争，加之消费者对旅游项目质量要求的不断提高，数量有限的优质旅游项目必然引发消费竞争。例如，越著名的景区在节假日期间越容易出现“瘫痪”状态，旅游消费需求竞争越激烈。因此，旅游项目具有准公共产品特性。此外，旅游项目消费具有外部收益性，这是准公共产品的突出特点。旅游项目的建设是针对消费者不同层次的需求展开的，其社会功能也是通过消费者的消费实现的，即旅游项目消费的外部收益是通过内部收益来发挥的。旅游项目的内部收益表现在消费者在游览不同类别和层次的旅游景区，满足自身精神文化需求的同时，陶冶了情操，增智益神，娱乐健身，进而有利于促进社会和谐安定。旅游项目消费的外部收益性表现在优秀的自然文化、历史古迹等旅游资源将通过游览行为得到继承和发展，符合时代发展又具有民族特色的红色旅游等当地旅游产品得以形成。旅游活动与经济有密切联系，是社会经济发展的增长点。与此同时，旅游产业还将对交通、餐饮、就业等产生综合带动效应，对经济社会的贡献日益增大。

2.旅游项目具备“使用者付费”基础

PPP模式改变了过去政府向社会资本直接购买公共产品和服务的传统模式，推动建立一种政府与社会资本之间的长期合作关系。目前，根据财政部对PPP模式的概念界定，我国主推的PPP模式是试图通过使用者付费的方式偿还企业的投资成本和支付投资回报，以减轻政府债务负担。特别在物有所值方面，旅游项目具有经营性和营利性，项目建成开放后，在客源有保障的情况下，可以从口票收入和景区内外交通、食宿、娱乐、服务等项目的经营收入中获得稳定现金流，用来支付投资成本和收益，旅游项目的投资成本及收益最终由游客承担。因此，通过PPP模式引入社会资本建设旅游项目，有较稳定的收入来源保障，不会显著增加政府财政负担。

3.旅游项目建设需要公私合作

旅游景区的公共服务设施建设需要政府财政承担。景区对外开放需要具备较为完善的旅游道路、游步道、停车场、游客服务中心、旅游厕所、标示标牌等旅游服务设施，以及供水、供电、环保、公共卫生、通讯、救援等旅游辅助设施。通常来讲，这些都是基础性的、公益性质的旅游产品和服务，主要由政府提供建设，包括旅游公共信息服务体系、旅游安全保障体系、旅游交通便捷服务体系、旅游便民惠民服务体系和旅游行政服务体系五个方面。其中旅游公路、景区连接道路等已经成为旅游景区建设中投资大、难通过“使用者付费”解决，而又必不可少的交通基础设施，其建设经费通常由各级政府通过传统的“BT模式”解决，进一步增加了政府的财政支出负担和债务风险。此外，旅游项目本身较为复杂，涉及利益面广，需要专业的机构和团队给项目运作出谋划策。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发运营旅游项目，不仅能有效解决建设资金不足的难题，还能依托专业机构的技术、经验、人才和创新能力全面提升旅游项目的产出效益和综合质量。

(二)PPP模式在旅游领域的重点运用领域和运用条件

1.重点运用领域

在旅游食、住、行、游、购、娱六要素中，PPP模式在为所有旅客服务的公众交通，如民航、铁路列车、公路、城市公交和客轮等的“交通”为代表的“行”和以国有自然风景和历史文化资源为基础建设的“旅游景区”为代表的“游”中，具有较强的适应性和较大的推行空间。旅游景区是依托山川、河流、湖泊等自然资源和文化、历史、遗产等人文资源建设而成，属于国家和全民共有，所有人享有观赏、体验、品味旅游资源和旅游景区的权利，拥有保护旅游资源和生态环境，传承历史和文化的义务。旅游资源具有明显的公共性特征，除人工栽培与繁殖的动植物外，基本都是不可再生的资源，一旦破坏将很难完全修复，甚至会永远消失，需要科学开发利用，加强保护。因此也有人把旅游资源看做是国家战略性资源。《旅游法》规定：“利用公共资源建设的景区的口票及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，施行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。因此，旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有典型的公益性、大众性和社会性。景区收取口票管理时，就产生了排他性但非竞争性，成为准公共产品。国家掌握旅游项目的所有权，政府有关部口掌握旅游项目的管理权，客运、食宿、购物、娱乐等项目可通过特许经营交由市场来经营，政府进行一定程度的干预，确保实现资源的可持续利用。

旅游基础和公共服务设施建设项目主要指旅游公路、机场、码头等为重点的旅游基础设施和以游客服务中心、旅游厕所等为重点的旅游公共服务设施建设项目。旅游基础和公共服务配套项目具有鲜明的公共产品和公共服务特征，不仅要满足游客的旅游需求，更多地是要满足当地居民的交通和游憩需要。采取PPP模式，吸引社会资本进入旅游基础和公共服务建设领域，通常采用使用者付费和可行性缺口补助相结合的方式实现社会资本的投资回报，有条件的地区，也可捆绑优势旅游资源的开发权，完全通过使用者付费的方式回笼资金，减轻政府财政负担。

2.运用条件

推广PPP模式的一个重要意义就是要加快公共服务供给，提高公共服务水平。因此，对于符合公共产品和服务属性，并且对社会资本具有充足吸引力的旅游项目，主要还需要具备以下运用条件：一是具有经济可行性。项目建设要对区域社会经济发展具有关联带动作用，促进周边经济贸易发展，创造广泛的就业渠道和大量的工作岗位，当地人民收入水平也随之得到提高。二是具有环境可行性。在项目建设期或运行期产生工程污水和生活污水要符合排放要求，产生大气、噪声、建筑垃圾及施工污水污染必须是短期的，污染可控，在周围居民接受程度范围内。三是具有社会效益可行性。项目建成后，能满足当地经济发展需求和广大城乡居民生活水平提高的需要，促进当地经济、文化、社会、生态等综合效益的全面增长，具有较好的社会效益。四是通过物有所值评价。通过对项目全生命周期内政府支出净现值与政府传统采购模式净成本现值进行定性和定量分析，区分与政府传统采购模式相比，能否减轻财政支出压力、增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争。

三、旅游PPP项目运作中需要关注的问题

2014年11月，财政部113号文印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，将PPP项目实施流程分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，结合目前的实际情况对五个阶段运用的过程中已经涉及或可能涉及到的一些需要注意的重要环节进行探讨。

旅游业一直是我国政府支持并鼓励社会资本投资的领域。自2009年国务院发布《关于加快发展旅游业的意见》，提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业”以来，陆续在出台文件中强调将旅游市场推向社会资本，但并没有在政策中明确社会资本投资旅游业的具体方式。由于旅游领域公共项目有现金流入充足的经营性项目和现金流入不充足、甚至是没有现金流入的非经营性项目，对社会资本有着强大吸引力的是那些具有较好现金回报的公共项目，但是这些项目如果把握不好，采用PPP模式后，就有可能给社会资本带来丰厚回报。利用公共资源实现的“暴利”显然违背了政府借助社会资本进行项目实施运作的初衷。而那些对社会资本缺乏吸引力的现金流入少的项目，采用PPP模式后则因政府支付缺口性补助而给政府带来一定的财政压力。正是基于上述考虑，虽然财政部己将旅游项目纳入PPP试点项目中，但各地对旅游PPP项目识别松紧不一。

因此，在旅游PPP项目申报时，要注意项目建设内容申报方向，项目包装需要体现更加鲜明的公共产品和公共服务特征。推进旅游+新的生活方式，包括旅游+休闲度假、旅游+新型养老、旅游+养生等，便于更容易被政府认定为PPP项目。

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