我国PPP模式下政府或有负债风险研究
——以兰州威立雅水务项目为例

(中南财经政法大学会计学院 湖北 武汉 430073)

一、引言

随着项目融资的发展，PPP(Public-Private Partnership)，即公私合伙制，又称公私协力开始出现并越来越流行，该模式下产生的风险也逐渐显现。PPP是一种公共基础设施项目的融资模式。在该模式下，鼓励民营资本与政府进行合作，并参与公共基础设施建设与运营，以其能实现私人企业盈利和政府部门高效提供公共产品这种双赢局面的优点受到国内外广泛关注。但是，在PPP项目的开展过程中，政府和企业面临的风险因其时间跨度长而出现复杂多变的情况。在诸多风险中容易被忽视的一项是便是政府承担的或有负债风险。本选题意在研究PPP模式下政府的或有负债风险，分析其形成原因及应对办法，这对政府优化资源配置，实现预期社会福利有一定引导作用。

二、PPP模式下或有负债风险管理概述

(一)PPP概念及产生原因

PPP(Public-Private Partnership)即公私合作、公私合伙、公私合营、政府和社会资本合作，是指私营部门获得公共部门授权，为公共项目进行融资建设运营维护并在约定的时间交给政府。PPP模式通过充分发挥政府部门和私营企业的独特优势，提高了各类公共产品、公共设施的服务效率，达到了优化社会资源配置的效果，包括建设-经营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)，设计-建设-融资-经营(Design-Build-Finance-Operate,DBFO),及以前在我国较为流行的建造-移交(Build-Transfer,BT)等多种方式。PPP模式最早起源于欧洲18世纪工业革命时代，基础设施建设需求因加速的工业化进程而激增，政府却缺乏足够资金，无法达到社会发展的需求。此时具有资本优势的私营部门，通过替代政府建设，并向用户收取使用费的模式，主办这些基础设施项目。随着我国经济体制改革的不断深入和市场化开放程度的不断提高，我国政府正进一步鼓励社会资本进入基础设施建设、公共事业及城镇化发展、自然资源管理等领域，并强调合作过程中的优劣互补、风险共担、利益共享，由此可见，PPP项目融资在我国有相当大的发展潜力。

(二)或有负债概念及产生原因

或有负债是其最终偿还义务视某事项是否发生而定的债务。谈到或有负债时，不得不提到的概念是预计负债。两者之前的区别主要在于对或有事项的确认时点不同，当或有事项发生的可能性很小时，企业承担的潜在损失属于或有负债范畴，不在财务报表中列报，否则影响财务报表相关性；当或有事项很有可能发生，具体金额虽不能完全确定但可以合理估计时，企业需要计提预计负债，若当事项完全确定时再计为负债将影响财报的稳健性。政府同企业一样，也存在形式各异的或有事项导致政府面临诸多风险，其中财政风险是各国政府无法避免的重要风险。而政府负债中的或有负债则是财政风险的重点关注对象之一。

政府承担的或有负债产生原因很多，总的来说可归为显性因素和隐性因素两大类。政府显性或有负债即法律或合同明确认定的政府债务，如：政策性银行、铁道等发行债券；间接担保的外债；与国债投资配套的资金；地方政府担保，社会保障资金收支缺口；政府各部门为引资而担保的其他债务等。政府隐性或有负债则是由于利益集团、公众压力及政府作为公共部门承担社会责任而形成的道义上的债务，如：国有银行不良资产；国有企业未弥补亏损；政策性投资公司呆坏账损失等。

(三)PPP模式下或有负债风险的特征

1.强隐蔽性

PPP模式下的政府或有负债风险具有更强的隐蔽性。地方财政收入是政府融资的重要组成部分，但地方税收中几个重大税种全部由中央统一管理支配，剩下的征收困难和税源匮乏的税收难以维持地方政府庞大的资金需求。在剩下的税种中营业税属于地方政府的较大税种，而在实施营业税改增值税之后，地方可支配财力不足的困境进一步恶化。我国政府大力推进PPP模式的一个重要原因在于其引入民间资本的融资优势。在该模式下，一些地方政府为行融资之便，缓解短期财政压力，以公共信用为保证手段，企图通过减少前期资金投入，以牺牲中长期利益为代价，无节制地提高杠杆率，破坏建设项目收支平衡。它的隐蔽性在于，政府在该模式下进行融资时容易仅着眼于缓解短期财政压力，再者，或有负债不会直接反应在现时负债中，所以看上去融资经营风险都集中在私营部门。但政府不是盈利部门，它同时肩负提供公共服务、公共产品、公共福利的责任，当项目因为各方原因难以继续时，企业可以因为项目达不到预期收益而撤资，政府此时却无法全身而退，最后承担超过事先商定的债务。有些地方政府甚至专门利用或有负债可以移出表外这一特点，接受高风险项目。这将导致即使政府在面临巨大财政支出时仍能将财政赤字控制在相对较低水平。因此，PPP模式下政府或有负债的大量积累及其没有在预算体系中得到体现的特点,充分体现了PPP模式下政府或有负债风险的隐蔽性。

2.易转化性

PPP模式下的政府或有负债风险易与其他风险相互转化，更加难以把控。我国大部分PPP项目属于政府价格监管行业，但目前价格监管体系尚不完善，缺乏可以参考的法律法规，导致价格调整缺乏规律性和可预见性，导致长期收益不确定，降低投资者积极性，如我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。其中价格风险体现最明显的是在公共交通收费方面，价格调整不当既会影响投资回报，也会降低公共服务质量，引起社会各界不满，若是得不到协调，最后便会转化为政府的或有负债风险。

当政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务进而对社会经济稳定发展造成损害时，形成了政府的财政风险。PPP项目所涉及的财政风险则主要是由于政府对或有风险防范不足、政府谈判能力不足及公益项目过多等原因引起的。一个PPP项目财务资金的断裂意味着政府债务风险的显化和公共服务、公共产品输出质量下降，这将损害公共福利，进而阻碍社会经济稳定发展，造成更大吸纳民间资本的阻力，使政府收支缺口继续扩大从而形成恶性循环。在这一过程中，政府或有负债的显化风险和财政风险相互恶化。

设立产业基金入股PPP项目正成为PPP融资的新模式，为诸多PPP项目的落实打下基础，不过部分产业基金介入PPP项目公司名为股权、实为债券。部分产业基金表面上是表外融资，不增加地方债务，实则地方政府多以土地出让收入作保，未将政府债务同社会资本关系划清。再者，产业基金的投资者动机往往是短期退出，不会参与PPP项目的运营，并对回报率要求较高，这些性质都与PPP长期合作的方针不符，更具有债券而非股权特性，这种明股实债的融资风险也将极大增加政府或有负债风险，并且是未来PPP项目融资时关注的重点。

3.联动性

PPP模式下的政府或有负债风险具有联动性。该联动性分为横向联动性和纵向联动性。横向联动性是指其一系列风险转移和担保权益转让使跟多主体介入，包括私人企业、银行及地方政府等。纵向联动性则表现为，一旦PPP融资演变成地方债的变种，形成基层政府的或有负债，这些或有负债和支出缺口最终将转化为中央政府的或有负债，对长期财政和经济体系稳定造成损害，最终威胁社会安定，更甚者影响国家信用。政府承担了大量的公共风险，冲击财政的平衡和稳定，再者上级政府对下级政府的无限承担责任，将引发逆向选择等道德风险，如：地方政府随意介入高风险的融资会投资活动，以各种直接或间接形式进行集资、提供担保以扩大投资，无视可能引起的长期风险，这将无形加大中央政府的财政压力。

三、PPP模式下或有负债风险的应对方式

(一)风险评估

PPP项目普遍具有时间跨度长，不确定性强的特点，政府因此更需要在开展项目前对可能的或有负债风险进行评估，对政府在该项目中承担的或有负债进行合理统计。常用的计量方法有：现值计量、风险概率计量、保险精算技术、或有权益分析等。现值计量最简单的是用未来现金流折现，稍微复杂一些是在未来现金流折现的基础上结合概率因素形成期望现金流。

由于PPP模式下政府承担的或有负债风险具有隐蔽性、易转化性，将或有负债单独分离出来进行估计是不科学的，还应与PPP项目的可行性分析、有益性分析，可实现性分析相结合，这样才能对或有负债风险进行更合理的评估。

(二)风险回避

PPP模式受到我国政府大力推广的一个主要原因是其风险分担，收益共享的特点。在进行风险估计后，政府要做的是设计合理的风险分担机制，从而达到回避部分风险的效果。其中，该机制应当包括设计权责利对等的组织结构、管理成本最低方承担相应成本、政府和企业承担的风险与收益相匹配、设置各方承担风险上限等涉及风险分担的几项具体原则。

(三)风险控制

在评估和分配或有负债风险后，政府需要对已存在的或有负债风险进行控制，方法可以简单概括为减少存量、控制增量。所有的风险包括或有负债风险管理的终极手段都可归为对资产的管理和处置。因此政府可以考虑出资建立PPP项目资产管理专属平台，负责PPP模式下不良资产的收购和处置管理，聘请经验丰富的专业人士通过债务追偿和资产重组等手段最大程度保障利益。对已出现的项目风险及时止损，提高项目效率，项目效率的提高可促进社会发展，为政府带来更多财政收入，降低政府负债率，形成良性循环。

四、PPP模式下兰州威立雅水务项目的案例研究

(一)项目背景

兰州市政府引入外部投资进行市场化改革的重要举措，采用BOT模式(PPP模式的一种)。2014年兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量严重超标，导致兰州主城区四周居民生活用水停供4天，一度造成矿泉水疯抢，兰州市政府的信誉受到极大影响，是典型的PPP失败案例。兰州自来水公司长期亏损导致兰州市供水扩建工程由于资金短缺迟迟无法进行，同时兰州市政府财政也无能为力，导致兰州市供水无法满足市民和城市发展需求。在此情况下，兰州政府采用吸引外资的方式缓解财政压力。最后投资人法国威立雅集团以高出竞争者数倍的17.11亿元中标，兰州市供水集团通过转让45%的股权给投资人法国威立雅集团并挂牌成立兰州威立雅水务集团。该项目在07年运营启动后，给用户提供了更高质量的生活用水，并且水价在很长一段时间维持稳定，直到14年爆发生活用水严重污染危机。

(二)关键问题

在签订合同前兰州市政府考虑非常不周全。第一，没有细致研究法国威立雅集团竞标价格高到异常的原因。第二，只着眼于短期利益，没有对供水系统的维修管理进行合理安排。第三，没有应急措施，在水污染发生时，兰州威立雅水务公司在未经政府批准的的情况下停水四天，引起社会各界强烈不满。第四，对于合同中水价的涨价公式没有认真研究，导致最后由公众承担价格风险。第五，危机发生后政府没有相关赔偿措施。第六，政府在项目建成和运营过程中，未尽到监管的职责，没有及时发现安全隐患，而且对水这种人们赖以生存自然资源的供应交给其他国家是否合适这一问题没有进行深入思考。

(三)或有负债风险应对及挑战

在该项目建设及运营的各阶段，兰州市政府可以算得上非常缺乏风险意识，觉得只要规定了威立雅公司自负盈亏，自行管理就可以万事大吉。在此次水污染危机爆发之前，该项目还受到很多学者和专家的推崇，并以该项目为研究起点打算推广至其他市政公共事业，然而危机爆发之后，威立雅公司却拒绝外界对其公司财务及经营状况进行调查的要求，而且在项目执行过程中，该公司没有按照承诺对兰州市供水系统进行优化，其给出的原因是兰州市地下供水系统过于复杂，超出其理解和整改范围，加上威立雅公司本身亏损导致其无力承担合同中规定的责任。公司本身就是以营利为目的，最坏的结果不过就是破产，但是政府不同，尤其是当这种难以预见的危机爆发后，政府既要承担舆论压力，又要自掏腰包解决问题，得不偿失。经过此次教训之后，政府应该加强对PPP项目的监控，虽然不参与管理，但是应该检测其质量是否达到各项标准，不能当甩手掌柜，而且应该事前规定这类突发性危机爆发后的应对措施，赔偿方式，否则所有后果都将由公众承担，极大损害政府形象。

五、我国政府应对PPP模式下或有负债风险相关建议

(一)树立政府对PPP模式下或有负债风险的管理意识

控制重要人们赖以生存资源的自来水公司、电网公司、通信公司等通常以国有企业形式通过公共产品平台，肩负购买接受PPP项目的责任为公众提供相应产品或服务。这些项目的运营和公共产品的供应最终还是由各级政府提供支持和保证，然而这些责任有较强的隐蔽性和难预见性，一旦危机发生将极大影响公共秩序，使政府债务激增，增大财政收支缺口，更危险的是丧失公众信任，使各项工作更加难以开展。

因此，政府更应明白自身肩负的公共责任，对PPP模式持谨慎乐观态度，树立该模式下或有负债风险管理和危机应对的意识。

(二)明确政府对PPP模式下或有负债风险的管理职责

要使PPP模式达到提升各项基础设施建设效率、提升公众可享有的社会福利的目的，政府需要明确对该模式下或有负债风险管理的职责，将项目中政府预期的未来支出、补贴及收益，选择合理折现率核算现值，并对项目负债按不同显化程度进行分级管理。明确其中长期负债风险管理职责，构建有效的风险分担和财政规划框架，组建管理PPP项目不良资产的专业技术团队，建立针对PPP项目风险基金或准备金制度。在建立风险基金或准备金制度时应谨慎选择风险基金或准备金比例，达到既能覆盖或有负债风险又能有效隔离或有负债风险的目的。除此之外，结合财政支出周期性规律，规划项目支出时序，避免出现资产负债期限错配的难题，并将项目至于权责发生制管理体系下，合理安排举债权、公共财产权、税权三者关系，明确风险分担职责。通过科学合理的利权责相匹配的组织结构，在风险发生前分配好各部门职责，这样在面对危机时才不会出现相互推诿的情况。公共部门在明确PPP模式下或有负债承担职责后，有利于实现中长期财政收支均衡，有利于后期PPP项目的维护，可持续地为公众提供高质量公共产品，维持公共服务质量，有利于服务型政府的构建。

(三)建立政府对PPP模式下或有负债风险的管理机制

1.该管理机制遵循的原则

建立政府对PPP模式下或有负债风险的管理机制应该遵循动态性和实用性原则。因为PPP项目的时间跨度长，政府面临的或有负债风险不确定性强，因此政府建立的或有负债风险管理机制应该是动态的，应根据项目进程不断改进，当然在改进过程中要考虑到成本问题，确保该机制实行起来收益高于成本。再者，该管理机制应具备高实用性，尽量用可量化非抽象的标准来设计，否则将变得纸上谈兵，失去实践价值。

2.该管理机制总体框架

在PPP项目的开展过程中，政府应定期组织培训来提升政府方面监管人员处理项目中各种问题，有必要时可以咨询和聘请相关领域专业技术人员解决相关难题。对政府为PPP项目提供的各项担保应由独立第三方审核其担保范围、数量及金额，中央应及时出台针对PPP项目地方政府提供担保的规范，防止地方政府提供额外担保或补贴掩盖项目的低效和浪费。此外，设定合理的人均负债额、债务预期偿还率、平均还债年限、中长期财政赤字率等定量指标来建立政府在PPP模式下承担或有负债的预警机制。完善政府或有债务会计处理准则和披露规范是有效建政府建立PPP模式下或有负债风险管理机制的关键之一。为了不与传统会计确认相违背，我国政府可以参照新西兰政府单独编制或有负债和或有资产表，在PPP项目会计信息披露时单独编制或有负债表，放松对或有负债的确认条件，量化政府承担的或有负债风险，以便进行全面的或有负债风险管理。

(四)健全政府对PPP模式下或有负债承担的法律法规

要想从根源上控制PPP项目下政府负债的难题，需要从或有负债的管理开始，而不是等到已经形成现时偿债义务再来约束。因此应健全政府对PPP模式下或有负债承担的法律法规。目前很多专家学者认为可以通过信用保障为PPP项目融资创造更多机会，因此建议开放国内信用保险项目险产品市场并加速其发展水平，形成PPP项目风险的缓冲区。开放发展这种新的融资平台需要成熟的法律法规指导其操作流程及运行，不健全的制度不但不能为PPP项目融资提供便利，反而进一步增加政府或有负债风险，因为任何地方政府的融资基础都是政府信用，最终还是由政府承担偿债责任，因此相关市场需要进一步规范。

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