污染场地修复法律制度研究

(华东政法大学经济法学院 上海 200063)

随着我国产业结构调整和城市化进程的加快，大量高污染企业被关停搬迁，其空置污染场地，在城市扩张中被再次开发利用。污染场地环境问题具有隐蔽滞后性，且修复难度和技术要求高，若未能修复得当就重新开发利用隐患甚多。我国有关土壤污染防治方面的立法尚不完善，但污染场地修复刻不容缓，对污染场地修复法律制度的研究很是迫切。

一、污染场地修复法律制度的界定及必要性

污染场地修复法律规制十分迫切，何为污染场地修复则是首要明晰的问题。土壤污染现状、快速城市化问题及频现的场地污染致害事件等也都表明对污染场地修复法律规制的急迫性。

(一)污染场地修复法律制度的界定

1、污染场地的界定

污染场地最早被定义为含有危险废物或其他污染物、致污物的未受控制的或遗弃的不动产。2011年《污染场地土壤环境管理暂行办法》将之界定为：因从事生产、经营、处理、贮存有毒有害物质，堆放或处理处置危害废弃物，以及从事矿山开采等活动，使土壤受到污染的场地。其实，污染场地就是指因人类活动排放的污染物使得一定范围的土壤无法发挥其土壤的资源价值功能并直接或间接危害人体健康和动植物正常生存的土地。①

2、污染场地与土壤污染辨析

污染场地和土壤污染是意义相近，实践中常被混同，但还是稍有区别。首先，二者修复目的不同，场地污染修复在于使场地能够恢复到再开发利用所要求的标准，从而安全使用土地，而消除土壤污染主要是为了使之恢复到国家规定的环境要素标准，实现环境治理。其次，二者污染形成原因不同，污染场地主要因人类工业活动产生，但工业活动和其他原因都能导致土壤污染。最后，二者范围不同，污染场地是特指因人类活动造成污染的土地，土壤污染则是泛指概念，可以说污染场地是土壤污染中的一种典型污染。所以污染场地修复是土壤修复的子概念，污染场地修复制度是土壤污染修复制度的一种。

3、污染场地修复法律制度

从法律意义上说，土壤修复是一项法律义务，是法律制度，也是法律制裁措施，造成土壤污染的责任主体要承担土壤修复的义务，土壤修复技术复杂、涉及面广必须将其制度化规制才能保障其长远规范实施，土壤修复也是受害者请求法院判决责任人承担土壤修复责任的法律救济措施。②土壤环境保护是一项复杂的系统工程，包含土壤调查制度、环境风险评估制度、风险管制制度和修复制度等，土壤修复制度是其中的末端应对制度。所以污染场地修复法律制度也是指对污染场地采取修复措施，消除污染使其恢复到可利用程度的末端应对法律制度。

(二)污染场地修复的必要性

1、土壤污染现状堪忧

2014年，环保部携手国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》，这是我国第一次进行全国土壤污染状况调查的成果报告，报告表明，全国土壤环境状况并不乐观，部分区域土壤污染严重，土壤环境问题突出的是工矿业废弃地，全国土壤总超标率达16.1%。在典型地块的调查中发现，重污染企业用地、工业废气地和工业园等工业工地污染严重，在调查点位占比多高达30%以上。可见，我国土壤污染状况堪忧，土壤污染治理刻不容缓。

2、城市用地开发的急迫性

改革开放以来，我国城市化进程明显加快，随着进入城市人口剧增，城市对外扩张的趋势显著，城市可用土地也日益紧张。同时，随着我国产业结构调整，原来的重污染企业也不断关停搬迁，企业原址空置后逐渐成为城市扩张建设的目标。但从我国首次全国土壤污染状况调查中看到，我国工业用地造成的污染最为严重，加之土壤污染滞后性和隐蔽性会使得人们忽视其危害，这些空置场地在未被妥善修复就面临着再次开发，若未及时修复妥当便投入使用，后果不堪设想。

3、污染场地修复不当致害事件频现

随着城市化进程的快速推进，很多城市都开始对城区旧厂房进行了再开发利用，然而在污染企业外迁、旧厂房再利用过程中频频发生场地污染事故，从2004年北京宋家庄地铁工程工人中毒事件，到2010年武汉长江明珠小区经适房毒地事件，再到2016年常州外国语毒地事件。土壤污染事故频频发生，人们的生命健康受到严重的威胁，这些都是污染场地未妥善修复便再次利用造成的。污染场地修复不当致害事件频频发生，使得污染场地修复制度亟待完善。

二、我国污染场地修复法律制度的发展现状及缺陷

我国污染场地修复起步较晚，我国的污染场地修复却也已经取得了一些成果，成功案例也颇多，人们开始关注污染场地修复，相关的法律制度都在逐步成型过程中。不过，现有污染场地法律制度存在的问题也不能忽视，如立法笼统分散、修复资金紧张以及信息公开制度欠缺等。

(一)我国污染场地修复法律制度的发展现状

我国污染场地修复开始得晚，现有的污染场地法律制度仍有很多不足，但我国的污染场地修复已经取得了一些成果，可从我国污染场地修复治理和现有立法规制两方面来了解我国污染场地修复法律制度的发展现状。

1、我国污染场地修复治理现状

我国污染场地修复工作直到2004年北京宋家庄地铁中毒事件开始才引起重视，原国家环保总局于2004年发出通知，要求各地环保部门切实做好企业搬迁过程中的环境污染防治工作，一旦发现土壤污染问题，要及时报告总局并尽快制定污染控制实施方案。2005年我国开始陆续开展污染场地修复工作，包括北京、上海、重庆、浙江等，国家开展场地修复试点项目也逐渐展开。目前，我国已经成功完成了多个场地的土壤修复工作，如上海世博会后就专门成立了土壤修复中心，对世博会规划区域内的原工业用地污染土壤进行处理，并取得良好成效。③

尽管污染场地修复有所成效，但全国仍有大面积、大范围的场地污染尚未被修复治理，土壤污染滞后、隐蔽且不可逆，这使得我们仍旧生活在“不定时炸弹之中”，近年来毒地事件频频出现，说明我国污染场地修复仍有很多问题。

2、我国有关污染场地修复的立法现状

目前，我国在土壤污染防治方面的法律法规还很不完善，多散见于法律法规条文中。《宪法》规定了合理利用土地和防止土壤污染的笼统原则，《环境保护法》在基本法层面作出界定，对场地污染的规制十分有限，《土地管理法》从农用耕地保护视角对土壤保护作出规定，《水土保持法》等都是从农业用地安全角度对土地安全简单涉及，《固体废物污染防治法》从固体废物对土地的污染责任角度规定了土地使用者在使用终止或转让中对被污染土地的治理责任。

在操作性立法规范层面，原国家环保总局于2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，于2008年发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》在政策层面对土壤污染防治工作作出宏观指导，2009年环保部发布了《污染场地土壤环境管理暂行办法(征求意见稿)》、于2011年通过了环保部内部审议但并未正式公布，2012年环保部、国土资源部及住建部等多部门联合发布《关于保障工业企业场地在开发利用环境安全的通知》专门规范工业企业场地利用问题，2016年国务院出台了《土壤污染防治行动计划》为当前和今后一定时期的全国土壤污染防治工作作出了行动纲领。此外，从2006年起，北京等城市也陆续发布了地方性规范文件或政府规章来规范污染场地修复。

总体而言，污染场地修复国家层面立法仍然多政策化、笼统化，地方层面立法分散局限，专门针对污染场地土壤修复的立法相对较少，可操作性条款不多。

(二)我国污染场地修复法律制度的缺陷

充分了解我国污染场地修复法律制度的发展现状后，也能在发展中看到现有制度并不完备，在立法层面尚有不足以及配套的机制制度方面都还有提升空间。

1、我国污染场地修复立法的欠缺

污染场地修复法律法规主要涵盖在土壤防治立法之中，我国土壤污染防治立法数量并不少，但大多散见在相关法律法规中，并没有一个完整的土壤防治法律体系，相较于《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，《土壤污染防治法》尚未出台，仍在起草审议阶段。

缺少专门的土壤污染防治法律，更没有系统性的、完善的土壤污染防治法律体系。现行与土壤污染防治相关的法律法规大多是原则性、内容宽泛且效力等级较低，大多在部门规章、地方性法规中提及，在法律中少有涉及土壤污染规制。

现行土壤污染防治法律法规的规制对象范围较小，主要集中在农业污染土壤的整治上，同时也主要涉及危险化学品、工业污染源、危险废物等问题，对城市受污染土壤、搬迁企业受污染土壤等缺少规制。④污染场地规制立法涉及较少，现有立法体系对污染土壤清除与修复的问题也缺乏规定，主要只也是一些土壤污染预防性的原则规定。

2、配套法律保障机制的缺位

污染场地修复、整个土壤污染防治领域相关的基本制度都没有完全建立，配套的法律机制还不健全，土壤污染修复资金制度及信息公开制度都不完善。

首先，资金保障机制不健全。现行法律法规中很少对土壤污染防治资金来源制度作出具体规定，一般情况下由责任人承担，在责任人无能力承担或者找不到责任人时由政府买单。土壤污染修复难度大，往往需要大量的资金保障，单纯依靠污染者可能难以承受，由政府一力承担也非长远之计。所以建立多元化的修复资金渠道，建立完善的资金保障机制很是关键。

其次，污染场地修复信息公开制度不完备，在过去很长的时间里，土壤污染状况都是所谓的“国际机密”不予公开，环保部曾以国家机密为由拒绝公开土地污染状况。⑤但《环境保护法》明确规定了信息公开与公众参与制度，环境行政主管机关有责任公开土壤污染及修复的状况，有利于公众监督，但具体如何公开还没有明确的规定，污染场地修复信息公开制度还没有形成，对污染场地修复工作的开展也有一定影响。

三、污染场地修复法律制度的完善

随着城市化推进和产业结构调整双重影响，污染场地再开发利用已经不可避免，但毒地事件频发，而我国污染场地修复法律制度仍有欠缺。所以为了完善污染场地修复法律制度，必须从立法完善及配套制度健全方面综合考量。

(一)完善污染场地修复法律

首先，在国家层面，尽快出台专门的《土壤污染防治法》，专门对土壤污染问题加以规制，使规制范围及对象全面化，将搬迁企业受污染场地、城市受污染场地规制纳入法律体系中，重视污染场地修复制度规制，为污染场地修复提供法律依据。同时，也要制定相应的实施细则，为原则性规定的具体操作提供可能。

其次，在地方层面，应该鼓励各省以《土壤污染防治法》为基础，根据地方污染特点，制定地方性法规和地方政府规章，鼓励各地区根据特定情况制定区域性的联合执法措施。

此外，还需要立法明确各职能部门的管理责任，保障环保部门的职能发挥，统一执法主体，对监管体系作出规范，明确污染场地修复的程序性规定，将土壤作为一个独立的环境要素保护。

(二)明确落实责任主体制度

污染者是直接责任主体，通常是指违法排放污染物的生产者、使用者或处置者及运输者。⑥但环境损害因果关系认定复杂，主体不易确定，所以责任主体问题曾是困扰污染场地修复的首要难题。

2016年《土壤污染防治行动计划》有了突破性的进展，明文规定治理和修复的主体，按照“谁污染，谁治理”原则，造成土壤污染的单位或个人要承担治理与修复的主体责任。若责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的，由所在地县级人民政府依法承担相关责任。一定程度上解决了场地污染修复责任主体不明的大难题，以此形成了完整体系的责任主体制度，以保障污染修复责任的落实。

(三)建立污染场地修复多元化资金筹措机制

污染场地修复难度很大，所需的费用高昂，很多污染企业难以承担修复费用，甚至可能拖垮企业，实践中责任人常常不能确定，所以政府经常会承担污染场地修复的责任和费用，但全国污染场地数量众多，长期依靠财政支持，不仅有让污染者逃避责任的嫌疑，还会加重国家的财政负担。所以要在污染场地修复领域引进民间资本，将财政支持与民间融资相结合，丰富修复资金来源方式。

一方面，我国应针对污染场地设置专项基金，可以将国家针对高危企业征收的环境税费、收缴的罚款及企业捐赠等纳入基金来源，设置专门的基金管理部门进行管理，严格把控并监督基金的用途。另一方面，应该鼓励社会多元化参与，政府可以创建融资平台吸引社会投资，完善环境保险、专项债券等融资方式，同时采取政府和企业合作的方式共同进行污染场地修复开发。

(四)健全污染场地修复信息公开与公众参与制度

土壤污染具有隐蔽性和滞后性，不易被发现，及时公开污染场地信息对保护公众安全，保障公众知情权有重要意义。《环境保护法》也明确了信息公开与公众参与制度，各级环保部门应定期向公众公开污染场地污染程度、污染源、改善方案等具体信息，信息公开对修复工作的展开很重要，可以及时准确地对污染场地进行修复，减少毒地致害事件发生。

建立信息公开制度必须建立土壤污染状况调查机制和污染场地分类制度，通过对污染场地进行调查获取第一手土壤污染数据，为信息公开打下基础；污染场地进行分类和等级划分，以便公众能够快速获取污染场地信息，知道污染的严重程度。同时要在污染场地修复甚至开发决策时增加公众参与，鼓励公众建言献策，鼓励公众通过检举、监督等方式对环境决策予以监督。

土壤污染现状并不乐观，污染场地再开发利用已是大势所趋，尽管现有的污染场地修复法律制度尚不完善，但仍在摸索前进，通过对相关立法的完善，制定专门的《土壤污染防治法》对土壤污染问题及污染场地修复予以规制，逐渐落实修复责任主体担责，形成多元化的场地污染修复资金筹措机制，完善配套的信息公开与公众参与机制，为污染场地修复法律制度的完善提供良好的制度条件。

【注释】

①参见韩梅：《我国污染场地修复责任制度研究》，中国政法大学2015年硕士学位论文，第2页——第4页。

②参见李挚萍：《土壤修复制度立法探讨》，《环境保护》2015年第15期。

③参见谢剑、李发生：《中国污染场地修复与再开发》，《环境保护》2012年第Z1期。

④参见陈开琦：《论我国土壤污染防治的立法构建》，《2015年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集》，第657页——第666页。

⑤参见吴卫星：《棕地再开发中的环境风险规制——武汉长江明珠小区土壤污染事件的法学追问》，《南京大学法学评论》2012年第2期。

⑥参见王欢欢：《城市历史遗留污染场地治理责任主体之探讨》，《法学评论》2013年第4期。