住宅建设用地土地出让金续期规则初探

(浙江省温州市温州大学法政学院　浙江　温州　325000)

一、土地出让金续期矛盾产生的原因

(一)立法矛盾

按照《中华人民共和国物权法》第一百四十九条①的规定，土地出让金续期是双轨制规定，该条款充分考虑保障人民居住心理，住宅用地采取的是自动续约，非住宅用地有约定的按约定，没有约定的按照法律规定。不同土地需求用途有了不同的续期处理方式，减去了居住需求人民很大部分的申请续约的麻烦，实现了让人民安居生活的法律环境。

但是《中华人民共和国城市房地产管理法》②(以下简称《城市房地产管理法》)第二十二条作出矛盾的规定：“住宅建设用地也是需要申请续约。”同一位阶的法律对住宅建设用地使用期续期作出不同规定，这给执法机关和人们群众造成了很大困扰。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》③(以下简称《条例》)规定，土地使用权到期的，应该交还土地使用证，并且办理注销登记。这就意味着土地使用权期限到期，合约同时到期，当事人用益物权就消灭了，民事法律关系消灭，不能自动续期。

(二)行政机关执法难

在法律实践中，并不排除有些执法机关为了增加国家收入或者其他目的性而在相关地区采取申请续期的规定，让人民再次签订土地出让合同，并支付高额土地使用出让金。

站在土地流转的角度来看收取土地出让金是必要的。几十年前和现在的房价水平相差过大，几十年前缴纳的土地出让金在现在来看可能价格过低，如果一直放任土地无期限免费续期将会导致国家土地流转缓慢国有资金流失。

人们会向相关行政人员进行大量相关专工作业的问题的提问，因为没有明确立法规定，行政人员要进行长时间的解答，这很大程度的加大了相关人员的工作量；其次，长久性的无偿使用土地，使用权人意识渐渐的从“使用权”向“产权倾斜”，当使用权人心中渐渐巩固了这种思想，政府在回收土地时会得到使用权人的阻挠，这就是新闻常见的钉子户。

二、自动续约到底是有偿还是无偿探究

法学众说纷纭，在条件还不成熟的现在，不可轻易下结论，只能根据法律逻辑角度和社会效应角度来综合分析这个问题，提出一个人民利益和国家利益都最大的公约数。

(一)自动续约为有偿续约

在《物权法》上，建设用地使用权属于用益物权。将国家看作出租人，每个土地使用权人是承租人。国家现行土地使用权出让制度框架中，土地使用权出让是一个不动产物权设立行为，土地出让合同是不动产物权设立合同。一经签订合同，并经登记，国家与土地使用权人之间在国有土地之上便产生了用益物权关系。④当合同到期，自然需要重新签订合同，土地使用权人支付土地出让金，完成一次新的续约。

再者，行政执法权从社会公平的角度，住宅建设用地使用权有偿续期是为了解决土地资源占用不均的问题。在申请续期规则中，住宅建设用地70年到期后，使用权人与原出让人需要重新签暑土地出让合同，土地利益分享及土地占有不公问题能够有机会得到解决。将住宅建设用地的续期问题推向自动续期的轨道后，如果自动续期最后走向无偿无期限续期，或者是显失公平的无期限续期，则可能带来严重的社会负面效应。⑤

(二)自动续约为无偿续约

1.从法理角度。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定土地使用权到期之后，房屋所有权自动归国家所有。但是，一旦土地被收回，房屋就无法保全，怎么实现自动续约？该暂行规定太过于保护国家土地所有权，而忽略了使用权人的利益。

2.从实践角度。如果原使用权人消极履行续期登记呢？那自动续期就无法进行。按照原来的土地使用权签订程序分析，这个原使用权人在完成自动续约时应该履行哪些义务。

《物权法》形成了建设用地续期的双轨制，这就暗含着自动续期不需要申请续期规定。既然《物权法》中自动续期是对之前的续期制度的创新，则这也侧面的反映了其与申请续期的区别。不需要申请之后，是否再一次缴纳土地出让金呢？建设用使用权期间届满后，建设用地使用权如何自动续期的问题。虽然法律并没有规定自动续期不要缴纳土地出让金，但是法律也没有规定土地使用权到期之后必须要缴费。居住用地年限70年到期之后产权人再次支付土地出让金，那么土地出让金的额度是多少？以什么形式支付？这些在法律上都无规定。

再者，何为自动续期，从文意解释上看自动续期的意思应该是自然的、不需要人为。土地使用权到期之后，法律默认现产权持有人继续享有土地使用权，无需申请和批准程序。

根据罗尔斯的正义论，我们探讨一部法律是否正义，首先要讨论这部法律背后的立法动机。合目的性也是法律的理念之一，无论从《物权法》的立法历程，还是从人民意向看，缴费续期与立法目差之千里。古人云，安居才可以乐业。法律规定自动续期的原因就是想要保护人民的财产权，让人们有“安全感”。如果给“安全感”加上一个期限的话，那么就是是“危机感”。

土地出让金制度关呼社会绝大多数人的利益，所以不能仅从简单的法律角度看这个问题，而是应该结合住宅用地的社会保障性来解决。一部法律的出台应该是社会各个阶层及各个社会平均利益的最大值，不是某一个社会方面的最大值，虽说从法学角度来说，缴纳土地出让金是合乎法律逻辑的，但是法律逻辑也是要符合社会经验的，逻辑和经验不是对立关系，不是水与火的关系。自动续期首先是个法律问题，自动续期问题的解决，虽然最终要形成一个法律规则，但这个法律规则的制定，在很大程度上必须要顺应民意的反映、表达和实现。

三、建议

可以在法律逻辑角度上适当做出一种让步，实行“一户一房”方式。每户人家在拥有一户房屋的基础上，可以在使用期限到期时除了公共利益的需要，不需要再一次的进行申请、支付和登记手续，自动续约，可以享受永久的“土地使用权”。国家因为公共利益需要回收土地时，应该给予适当的补偿。如果该户人家继续购买了其他房屋，则后续购买房屋所对应的土地在土地使用权期限届满时，需要支付土地出让金，土地出让金的标准按照当初购买房屋签订合同时支付的土地出让金。

四、结语

相对于非住宅建设用地使用权，住宅建设用地使用权应该相区分，这是充分考虑民意对住宅的诉求。无偿无期限自动续期的不公正问题显而易见，有偿续期申请续期的不公平也是不言而喻。关于土地使用权的制度设计应当建立在土地公平与正义原则的基础上，作出最合理最恰当的规则。

【注释】

①《中华人民共和国物权法》第149条:第一百四十九条 住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。

②《城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

③《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”

④⑤朱炳华，住宅建设用地应有偿续期，中国土地[J],2011(3),26-27