论习近平选人用人的协商民主思想

○何隆德

(中共湖南省委党校 科社教研部，湖南 长沙 410006)

治国之要，唯在得人。选人用人事关安邦定国和执政安全。党的十八大以来，习近平同志站在治国理政的新高度，着眼于建设一支高素质的干部队伍，以培养选拔党和人民需要的好干部为标准，对新时期选人用人问题进行了深刻阐述，赋予了选人用人许多新理念新思想新举措。发展协商民主，是习近平关于干部选拔任用工作民主化的重要思想，体现了我们党推动协商民主广泛多层制度化发展的改革指向。习近平关于选人用人的协商民主思想，是新时期推进干部选拔任用工作民主化的重要举措，为新时期干部选拔任用提供了思想指导，为深化干部人事制度改革提供了根本遵循。

一、协商民主是习近平关于选人用人的重要思想

推进干部工作民主化，是改革开放以来我国干部人事制度改革的主要取向，经过多年的探索，取得了重大成就。在实践中确立了党管干部原则与干部工作民主化相结合的制度框架，创造了许多民主形式，形成了一套以选举民主为特点的制度安排，推进了干部选拔任用民主化进程，如民主推荐、民主测评、公开选拔、公推直选、任前公示等。这些民主形式是一段时期以来干部选拔任用的重要形式，得到了普遍推行。不容否定，这些民主形式的广泛探索和尝试，克服了过去在选人用人上存在的一些弊端，对推动干部选拔任用工作民主化制度化公开化起到了积极作用，对提高选人用人公信度产生了重要影响。但是，这种以选举民主为特点的民主形式，在一些地方的实践中也出现了一些不容忽视的问题。其中，最突出的问题是过多地关注民主形式而忽视实际效果，“唯票取人”“唯分取人”的现象导致选人用人标准的简单化，因拉票贿选、拉帮结派而产生不正之风和腐败现象，并衍生出种种“逆淘汰”现象等。用人是重要的风向标。这些问题的产生，冲淡了改革成果，稀释了制度效应，甚至在一些地方导致了政治生态的严重破坏。2013年6月，习近平在全国组织工作会议上的讲话中，对干部选拔任用中的民主推荐、民主测评等工作进行了深入剖析，在充分肯定其积极作用的同时，对过于倚重民主形式、过度依赖票数、“唯票取人”、“唯分取人”等现象进行了剖析。强调“在选人用人工作中，民主是手段而不是目的，并且只是把人选准用好的手段之一”。认为“选拔干部当然要广泛听取意见，但必须把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，发挥党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用”。他明确提出“干部工作中发扬民主，不是只有投票推荐一种方式，还有个别谈话、实地调查、广泛吸取各方面意见等多种方式，还体现在酝酿动议、考察预告、沟通协商、讨论决定、任前公示等各个环节”。[1]66从本质上看，习近平这些重要阐述充分表达了关于选人用人的协商民主思想，充分肯定了“酝酿动议”“个别谈话”“沟通协商”“广泛听取意见”等协商民主机制在选人用人中的重要作用。

发展协商民主，是党的十八大以来我们党推动社会主义民主政治发展的重要制度安排。党的十八大首次提出推进协商民主广泛多层制度化发展的重要命题，强调社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。习近平高度重视协商民主的发展及其作用，他在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中，全面系统地阐述了社会主义协商民主制度。他指出“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现”，强调“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量”，强调“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”，认为“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”。他明确指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[2]72-74党的十八届三中全会通过的关于全面深化改革的决定，对推进协商民主广泛多层制度化发展作出了具体部署。2015年1月，中央出台了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对发展社会主义协商民主进行了具体的安排。习近平在选人用人上强调协商民主，就是在这种对民主发展反思和总结的大背景下提出的，是党的十八大以来推进协商民主广泛多层制度化发展在干部选拔任用中的具体实践和运用，是丰富民主形式、提高民主实效的重大制度安排。

在选人用人上开展协商民主，就是要把党管干部原则与干部工作民主化有机结合起来，以加强党的领导为前提，通过各种形式的民主协商，广泛听取群众意见，在集思广益的基础上把人选准用好。在选人用人上开展协商民主，是落实民主集中制的重要制度创新。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。习近平高度重视党的民主集中制的贯彻落实，他指出：“民主集中制，是领导班子的根本工作制度，是党的根本组织制度和领导制度，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。民主和集中辩证统一、不可分割。只有既充分发扬民主，又实行正确集中，才能及时集中正确意见，及时纠正不正确的意见和做法。”[3]24-25协商民主与民主集中制是统一的。坚持民主集中制，就是要把党内民主和集中统一起来，实行民主基础上的集中与集中指导下的民主有机结合。而协商民主，是实现民主和集中相结合的有效形式，是落实民主集中制原则的最佳制度选择。

二、协商民主有利于破解选人用人实践难题

选拔任用干部，必须坚持党管干部原则和干部工作民主化相结合，这是一条重要原则，是推进干部工作民主化必须遵循的“铁律”。毛泽东同志指出，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。用人权是我们党最重要的执政权。坚持党管干部原则是我们党的根本组织原则，是加强党的领导在干部选拔任用中的具体体现，是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的根本保证。推动干部工作民主化，是坚持人民当家作主的具体体现，是提高干部选拔任用公信度和科学性的重要途径，也是我们党的群众路线在干部选拔任用工作中的具体实践。实践证明，在干部选拔任用上，什么时候坚持党管干部原则和干部工作民主化有效结合，干部工作就会健康发展，反之就会出现这样或那样的问题。

但是，在实践中如何坚持党管干部原则与干部工作民主化有效结合？这是一个实践难题。从理论上讲，党管干部原则与干部工作民主化两者并不矛盾。我们党的性质和宗旨决定了，党作为干部选拔任用的领导主体和人民群众作为授权主体，两者在根本上是一致的。但在实践中处理不好就容易出现矛盾，甚至产生对立。如过去有些地方在选人用人中强调党管干部，民主化流于形式，热衷于花拳绣腿，表面上看采用了民主推荐、民主测评或者公开选拔等形式，但实际上都是早已内定，设计程序操纵选拔，搞“暗箱操作”，少数人说了算，甚至是一把手说了算，把党管干部变成党委书记个人说了算，引起了群众的反感和不满。有些地方则相反，因强调民主化而削弱组织权威，使党管干部原则变成一句空话，唯票取人、唯分取人等现象突出，由此导致党的领导弱化、权威淡化。一些地方甚至拉票贿选盛行，拉帮结派严重，败坏了党风、政风和社会风气。一些踏实干事、德才兼备的干部得不到重用，一些政绩平平、溜须拍马、当老好人、搞形式主义的干部屡屡得到提拔重用。可见，坚持党管干部原则与干部工作民主化相结合在实践上是一个难题。能否破解这一难题，关系到干部人事制度改革成效。

把协商民主引入干部选拔任用实践，是破解选人用人实践难题的重大制度安排。从本质上讲，协商民主是与治理相对应的民主形式，它强调的是多元主体之间的协商，追求的是各个主体的广泛共识，目的是实现公共利益最大化。在中央关于推进协商民主的意见中，对我国协商民主是有明确定义的，即“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”[2]291。我国社会主义协商民主是实现党管干部原则和干部工作民主化相结合的重要民主形式，是一种把组织要求与群众意愿有机结合的重要机制。习近平在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出：“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。”[2]75他强调“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准”[2]73。协商民主是在党的领导下所进行的广泛协商，保证党的领导是开展协商民主的前提。同时，协商民主重在协商，它是一种多元主体共同参与讨论决定重大事务的民主形式，是公民通过参与决策确立公共政策的过程。在选人用人上发展协商民主，一方面体现了党在干部工作中的核心领导地位和决策地位，体现了党委在干部工作中的主导地位，这是有利于加强党的领导的民主形式。另一方面，在保证党的领导前提下，可以广开言路，尊重差异，广泛接收民意，寻求最大公约数，实现公共利益最大化。

可见，社会主义协商民主的推行，有利于破解选人用人的实践难题，为坚持党管干部原则和干部工作民主化相结合提供了有效的制度空间。

三、协商民主有利于提高选人用人的民主实效

协商民主作为我国社会主义民主的一种重要形式，它与选举民主相比较具有不同的特点，也具有独特优势。在选人用人上发展协商民主，有利于提高民主实效，使民主真正得以落地。

首先，协商民主更加关注民主结果，有利于达成民主的最终目的。在选人用人上发展民主，目的是通过发挥民意的基础性作用，拓宽选人用人渠道，更好地考察识别干部，更好地选准人用对人。一直以来，人们在思想认识上有个误区，那就是把选举民主看成是真正的现代民主，甚至有人把民主简单地等同于票决。事实上，民主的形式是多样性的，选举民主仅仅是民主的一种形式。协商民主与选举民主的主要区别在于，选举民主以投票方式表达意愿，它重过程、重授权，而协商民主则以讨论来决定事务，它重结果、重权力运行。对民主结果的关注，既是协商民主的特点，也是它的优点。协商民主以促进科学决策为取向。发展社会主义协商民主，不是为协商而协商、为表达而表达，而是通过扩大各界人士的政治参与，实现对国家事务的有效管理。因此，把协商民主引入选人用人实践，有利于达到民主的最终目的，使选用的人员更符合多数人的预期。在实际运作中也可以看到，选举民主由于对民主过程、形式的偏好，比较注重程序的合法性，对达成理想的效果关注度不够。有时在实践中形式搞了很多，但结果不尽如人意。而通过广泛协商和讨论，则更能选出符合条件的合适人选，实现合理的人岗匹配。在选人用人上发展协商民主，也不受形式局限，可以采取多种形式协商讨论，可以把协商贯穿于选人用人的全过程，也可以反复协商，直至达成理想的结果。

其次，协商民主有利于更理性地表达意见，体现民意的真实性。选举民主在实施过程中，由于信息不对称，有时难免存在一定的盲目性。尤其是在缺乏充分竞争性选举氛围的条件下，选举的盲目性更大，受非理性因素干扰也很多，有时难以达成理想的结果，民意的真实性不足。比如，在民主推荐中，在若干个候选人中投票产生拟任人选，如同大海捞针，针对性不强，随意性很大，投感情票、敷衍票等情况常见。而开展协商民主则不同。有学者认为，“协商民主观念要求公民对自己的选择进行辩护和论证，承担道义责任，在协商与论辩过程中，各方最初的主张可能发生变化，这种基于公共责任和公共理性而作出的集体决策，具有更高的民主质量”[4]。显然，协商民主更能彰显公共理性和公共利益，使民主过程更具理性。而理性的民主有利于取得最佳民主效果，使决策更具合理性，也有利于民主的生长。协商民主的结果也具有可逆性。在选人用人的协商过程中如果发现问题，可以再协商，可以进行多次协商，可以推翻原有的结论，形成新的结论，直到达成多数人可以接受的稳定性的意见。

再次，协商民主有利于形成最大公约数，提高选人用人公信度。选人用人，关键是找到最大公约数，提高选人用人公信度。也就是我们通常所说的，选出来的人要让组织放心、让群众满意、让干部服气。随着改革开放的深入发展，我国经济市场化、政治民主化水平大大提高，社会多元化程度加深，在决策中需要致力于寻求社会共识。协商民主是达成社会共识的基本路径。与西方协商民主不一样，我国协商民主是以合作为前提和基础的，是在党的领导下，通过社会各界的广泛协商达成共识，从而实现民主、科学、合法的公共决策和公共治理模式。协商的过程，就是多元主体取得共识的过程。通过广泛协商统一思想，达成共识，找到社会最大公约数，这是发展社会主义协商民主的根本要义。在改革开放以来的实践探索中，我们曾经把发展社会主义民主归结为三种形式，即选举民主、协商民主、参与民主。实际上，协商民主中就包含着参与的形式，而且是一种更好更广泛更有序的公民政治参与。习近平指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[1]73从这个意义上讲，协商民主具有广泛的政治意义，它更多地负担起密切党、政府同人民群众联系，加强沟通交流，协调多元诉求的民主意义。协商民主致力于对各种不同利益的协调。开展协商民主的最大优势，就是可以使多数人的意见都能真实地表达出来，通过协商达成共识，进而以这种共识形成民主的决策。

当然，在选人用人上强调协商民主的重要价值，并不是轻视选举民主的作用，更不是要以协商民主取代选举民主。在社会主义民主发展中，协商民主与选举民主是相辅相成的。选举民主是代议制民主的重要基础。没有选举民主和投票，协商民主就会议而不决。因此，在实践中不应该把两者对立起来，而是要统一起来。特别是选举与协商是相互促进、相互渗透的，选举中有协商，协商中有选举。所以，将选举民主与协商民主相结合，应该是未来干部人事制度改革的理性选择。