民办高校去行政化改革的对策研究

汤迪操

改革开放以来，我国民办高等教育发展迅速，民办高校发展规模已超过了普通高校总规模的20%，为高等教育毛入学率达到40%作出了重要贡献。随着高等教育改革发展的深入，制约和束缚包括民办高校在内的普通高校可持续发展的“行政化”问题凸显，已引发社会广泛热议和批评，并引起中央的高度重视。

一、高校去行政化问题的提出

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出：“克服高校行政化倾向，取消行政级别和行政化管理模式。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“深化教育领域综合改革，深入推进管办评分离。”这表明政府转变职能、深化教育领域综合改革、改革学校管理体制，已刻不容缓。高校去行政化目前尚无统一的标准定义，但总结归纳专家、学者们的意见，不难发现，高校去行政化是指去除政府对高校出现的行政管理的过度化以及高校内部出现的行政权力的泛滥化，让高校回归学术组织本位，更科学地履行好人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的职能。

二、民办高校行政化问题的现状

民办高校行政化问题中既有高校行政化的共性问题，又存在民办高校行政化的特殊问题。主要表现在以下几个方面。

（一）共性问题

一是政府管理行政化。主要表现在政府对高校统得过多、管得过死，垄断了专业设置、招生、学位授予、项目审批等权力。

二是学术权力行政化。在内部治理结构中，行政权力强化、学术权力虚化，带來了人才培养的同质化、人才培养规格与目标的异化，难以持续培养高水平人才。

三是民主管理形式化。师生难以真正介入内部治理，师生的建议权、监督权难以落实，教代会被行政权力把持，工会沦为了行政领导的福利工具，民主管理组织基本丧失了独立性、自主权。

（二）特殊问题

一是管理权力资本化。民办高校的内部法人治理结构不健全，没有建立法人财产制度，学校法人财产与举办者的私人财产界定不明，董（理）事会凭借资本强势地位，公开干涉学校教育教学工作，插手学校内部具体行政管理事务，校长的法定职权如聘任和解聘学校工作人员、奖惩、组织教育教学、日常管理等6项权力并未得到充分、有效的行使，导致学校人事权、财务权、教育教学管理权、行政管理权高度集中在董（理）事会和董（理）事长手中，董（理）事长“一言堂”，以及“家族制”管理模式横行。

在管理权力资本化背景下，民办高校建设发展的状况往往取决于管理者的学历能力、综合素质、审美情趣和道德情操的高低。由于历史原因，多数管理者的综合能力、阅历素养不能完全适应民办高校自身发展的需要，极易导致董（理）事会和董（理）事长产生违背教育教学规律的盲目决策、越级指挥、监督无序和监督失范的任性之举。

二是管理模式公办化。民办高校是改革开放的产物，起步较晚，诞生之初没有成熟的管理模式可借鉴，且民办高校的教师和管理人员多为公办高校退休人员，教育行政主管部门也缺乏有针对性的管理经验，因此，无论是政府还是民办高校自身均简单套用了公办高校的教育教学制度、行政管理制度，所以，行政化的管理模式便沿用了下来。综观全国各民办高校的管理架构与管理制度，无论是组织机构、教学管理、科学研究、专业设置，还是人事管理、后勤服务、学生工作等方面，几乎照搬复制。

三是管理方式企业化。由于《民办教育促进法》不完善，配套政策措施落实力度小，民办高校内部法人治理结构运转情况和章程实施情况缺乏监督，民办高校内部缺乏科学有效的管理规程，行政执行层的教育教学管理和行政管理合法权力被弱化，行政管理团队治校能力得不到充分有效的释放，内部管理体制和运行机制不合理或者紊乱，出现了办学功利化的倾向。首先董（理）事会不能有效履行筹集办学经费、审核预决算、全力发展教育事业的职能；其次举办者注重投资办学的经济效益，轻视社会效益，不能真正做到办学以师生为本，办学方针、办学理念、发展规划与思路缺乏科学性、稳定性；最后是教职工职业倦怠情况严重，举办者不关心教工长远发展，发展平台缺乏，专业化成长成本高，教师沦为教学工具，职工沦为工作机器。

三、民办高校存在行政化问题的原因

（一）法律法规不完善

《高等教育法》没有确立共同治理的理念，政治权力和行政权力居于支配地位，学术权力和民主权力无法对前者有效制约。尤其是学术权力只规定了对学术事务的审议权，决定权授予了行政机关。师生民主权力仅局限于参与事务、维护自身合法权益等方面，无法进入法人治理结构高层之中。

《民办教育促进法》对民办高校的内部法人治理结构规定不明确，董（理）事会、党委、行政三者之间的关系模糊。董（理）事会领导下的校长负责制的内部治理体系依然不清晰、不健全。在民办高校办学监督、学校组织与活动、学术机构、办学自主权、学术权力、民主权力等方面缺乏完整、清晰的法律规定，特别是对民办学校的董（理）事会等权力机构缺乏约束。

（二）制度供给与制度落实不到位

去行政化不是要取消行政管理，而是要去除“官僚型行政”，代之以“服务型行政”。民促法实施条例对民办学校的管理体制、运行机制、法人属性、法人财产权、分类管理、办学监督、学校活动与组织、办学自主权、师资队伍、学术活动、优惠政策等方面缺乏可操作性的规定。

政府教育行政主管部门对民办教育的重视程度不足，普遍存在着“厚公办薄民办”的管理现象。政府对公办高校的权力制约和政策落实较严，对民办高校管理过宽，在鼓励民办学校教师合理流动与教师培训、土地与金融支持、内部法人治理体系构建、财务管理、干部队伍建设等方面的服务工作力度不足。

受董（理）事会制约，民办高校内部现代大学制度建设乏力，制度建设具有一定的选择性、功利性，多偏于权力治理、行政管理，且在教育教学管理、学术管理、队伍建设、民主管理等方面由利益相关者共同治理的理念体现不足。

（三）监督指导不严格

去行政化就是要去除行政管理中的消极管理，树立主动服务理念。政府教育行政主管部门对民办学校办学情况重事后监督、轻建设指导。对民办学校的监督主要体现在办学水平评估，由于评估周期较长，属于事后监控，且灵活性较强，对民办高校平时办学治校缺少有针对性的指导，特别是在管理体制、运行机制、财务运行、师资队伍等方面的建设缺乏有针对性的指导，导致民办高校治理体系与治理能力提高得很慢。

四、民办高校去行政化改革的对策

（一）完善政策法规，理顺政府、学校、社会关系

加快修订民促法实施条例，强调民办学校的公益性质，规定非营利性民办学校与公办学校同属公益性法人，界定非营利民办学校的学术组织定位。贯彻“管办评分离”的改革原则，制定教育行政主管部门权力清单，明确政府对民办高校管理的职责范围，加强教育行政主管部门的宏观指导、监督责任。进一步简政放权，减少不必要的评估检查项目，充分保障民办高校的办学自主权，不越位、不错位。建立民办高校办学信息公开制度，保证利益相关者的知情权、参与权。利用第三方教育中介组织机构的独立性、专业性特点，让中介组织担当起政府、高校、社会三者之间的桥梁角色，参与民办高校办学评估，诊断办学问题，提出发展建议，以改变教育行政主管部门拿一把尺子衡量所有高校的弊端，鼓励民办高校办出特色和水平，以多样化的人才培养满足社会多样化的需求。

（二）简政放权，扩大民办高校办学自主权

教育行政主管部门应积极落实中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，逐步扩大民办高校办学自主权。一是扩大招生权。允许在基本办学条件达标的前提下，自主制定年度招生范围与招生规模，并报有关部门备案。二是扩大收费自主权。自主确定收费标准，备案后向社会公示。三是扩大专业设置权。根据教育部学科专业目录，自主设置专业数量与专业方向。四是完善民办学校年审制度，引入高水平民办高校免检制度。

（三）实施分类管理，建立新型监督评价体系

教育行政主管部门要对营利性和非营利性民办高校分别制定监督评价体系，对营利性民办高校、非营利性民办高校、公办高校分类制定办学评估指标体系。本着宏观指导、突出重点的原则，加强对非营利性民办高校的董（理）事会建设、干部队伍建设、财务管理、师资队伍建设等方面的指导与监督。出台《民办高校综合改革方案》《民办高校领导干部选拔任用管理办法》《民办高校财务管理办法》《民办高校办学体制机制改革意见》《健全和落实民办高等教育公共政策的意见》《民办高校师资队伍建设实施办法》《民办高校现代大学制度建设办法》《非营利民办高校法人财产权实施办法》等政策制度。开展民促法实施情况检查，开展民办高校章程实施情况检查，严肃查处违法违纪情况，保证民办高校依法办学、依法治校，保障民办高校及其师生合法权益不受侵犯。

（四）建立现代大学制度，构建新型教书育人体制

加强以大学章程为核心的现代大学制度建设，进一步明晰领导体制、治理结构、管理模式，推进依法治校，形成按制度办事、按程序办事的制度环境。董（理）事会应准确定位、不失位、不越位，搞好资金筹措、决定预决算与编制，聘用校长，制定规划与制度等职能，退出对教育教学和行政管理的干预，真正落实董（理）事会领导下的校长负责制，摒弃控制式、家族式、家长式管理方式。董（理）事会应积极为校长依法充分行使權力创造条件，达到“教育家治校，专家治学”的目的。董（理）事长不得兼任校长、党委书记，不能搞形式主义、“影子内阁”的做法。

民办高校应减少行政机构层级，扁平化设置机构，调整民办高校内部决策权、学术权和行政权之间的关系，回归学术公益组织本质。适当分离行政权与学术权，实施学术自治，成立教授委员会，开展教授治学。完善学术委员会、教学指导委员会、学位委员会等专门委员会的职能，发挥这些学术机构在学科专业建设、教学质量工程、课程建设、教材建设、实验室建设、教学改革、科学研究、教科研成果评审等方面的决策作用。

（五）树立现代大学治理理念，推进校长职业化

民办高校校长职业化的前提是董（理）事会遴选好校长。校长须具备突出的治校能力和丰富的治校经验，品德高尚、健康状况良好、精力充沛，善于结合实际施政、取得实效并深得董（理）事会信任、师生爱戴。

民办高校校长职业化的关键在于清晰界定并严格执行董（理）事会的决策职权和校长的执行职权。厘清董（理）事会和校长的权力边界，双方到位不越位、有为不错位。有必要分别出台董（理）事会工作规程和学校工作规程，互相信任、互相支持。鼓励校长出任民办高校的法人代表，独立行使教育教学和行政管理权，对学校负责，向董（理）事会报告工作。

民办高校校长职业化的重点是校长要在民办高校内部营造出教书育人的文化氛围，加强人力资源运作，凝聚好人才队伍，运用先进的治校理念带领师生推进教育教学改革，产出一批先进的教育教学成果，推动民办高校科学发展、创新发展。

（六）落实民主管理，维护师生合法权益

民办高校应认真贯彻全国高校思想政治工作会议精神和中央加强和改进党的群团工作的意见，健全内部民主管理机制。坚持教代会、工会制度，每年坚持召开“双代会”，汇报学校年度工作要点与总结，审议学校预决算、发展规划、薪酬改革方案，认真落实会议提案。充分发挥群团组织、专家学者参与学校管理的积极性，建立民主决策机制，做到民主决策、民主管理、民主监督，保障学校和师生的合法权益。加强对民办教育规律的研究，用科学的理论、制度和方法指导学校建设，提高管理水平。严格遵守国家法律法规，认真贯彻学校章程，每年清理规章制度，健全学校规章制度体系，提高依法治校的能力，保障民办高校健康可持续发展。

（七）遵循高等教育规律，提高生存发展能力

高等教育和民办高等教育改革均已进入深水区、攻坚区。民办高校应全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律和民办教育发展规律，坚持走“特色与创新”的发展道路，高举立德树人、公益办学的旗帜，努力创办高水平民办大学。

目前，我国充分利用社会力量办大学，推动了高等教育的大众化，取得了举世瞩目的成就。在解决了上学难的问题后，上好大学成为了每个家庭的追求。在高等教育大众化时期，民办高校主要以抢夺生源、拓展空间、扩大规模的外延式发展方式为主，更多的是按市场规律、经济规律办学，办学方式企业化、功利化。如今，经济发展进入了新常态，经济供给侧结构性改革和教育供给侧结构性改革正在加快推进，经济社会转型升级与高等教育综合改革转型发展成为时代主题，人才培养的质量成为民办高校生存竞争的命脉，内涵发展之路成为民办高校发展方式的必然选择。民办高校必须遵循高等教育规律办学，更加注重科学发展、特色发展、创新发展。

教育行政主管部门可以遴选办学基础良好、办学信誉佳、办学水平较高的民办高校开展高水平民办高校项目建设，通过示范引领、奖励扶持引导民办高校规范发展、提高水平。建立民办高校退出机制，建立“奖优罚劣”制度，促进民办高等教育健康、稳定、可持续发展。

【本文系河南省教育科学“十三五”规划课题“教育供给侧改革背景下民办高校去行政化问题研究”（〔2017〕-JKGHYB-0294）、河南省高等教育教学改革研究与实践立项项目“河南民办高校错位发展特色办学的研究与实践”（2017SJGLX540）的阶段性成果】

（作者单位：黄河交通学院）