关于增强社会资本参与PPP项目的研究

李霞 孙茹

摘要：政府和社会资本合作（PPP）已经连续三年在政府工作报告中出现，三年来从“推广”到“完善”再到“深化”，PPP改革大潮不断高涨，发展势头强劲，成效突显。PPP 融资模式是一种新兴的融资模式，它与传统融资模式比较有更广的应用范围和更多的优势，可以最大化地调动社会资本参与政府主导的基础设施建设实现了公私合作的双赢。

关键词：PPP模式；融资方式；社会资本

中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）004-00-02

一、PPP模式的概念

PPP（Public Private Partnerships）译为公私合作伙伴关系。其概念目前学术界还没有一个统一的说法。但综合各方面的观点来看，可以对PPP做出如下定义：PPP是政府部门与私人部门之间的合作，以提供公共物品为目的，在私人部门获得利益的同时实现政府部门的职能。

PPP项目不是一种简单的融资模式，其发展初期更多地体现了融资功能。直到现阶段还有很多人认为PPP仅仅是一种简单的融资方式是因为其融资优势才会被众多公共项目投资者所青睐，而忽略了它还具有新技术的优势。新技术包括生产技术和管理技术，也就是说引进社会资本不仅给政府各部门带来了一定的资金保障，同时还引进了先进的生产技术与管理方法，为政府各部门提供更好公共物品和更优质的服务，充分实现其公共管理服务的职能。

二、PPP 模式功能

1.融资的功能

PPP 模式的主要功能即融资功能。PPP 模式的提出是为了缓解政府在提供公共服务方面存在的资金压力。在我国城市化快速发展的过程中，政府对于公共服务事业以及公共基础设施建设所需供给资金压力愈发沉重。现阶段社会提供的物品和服务已经不能满足城市化发展的需要。但政府长期以来简单传统的融资模式已经无法再满足基础设施建设所需的资金。PPP 模式的广泛应用，将社会资本引入公共服务领域，为政府提供高效公共服务提供了有力的资金保障。这将是一种创新的融资模式，将社会资本引入公共服务领域可以有效降低政府提供公共服务的成本，一定程度上缓解了政府的资金压力。

2.管理的功能

PPP 模式的出现不仅仅是一种融资模式的创新，它自身还带有其他强大功能。其中一项强大功能便是管理功能。PPP 模式引入社会方的资本参与公共服务不仅仅是指投资领域的发生改变；同时也引进了具有先进管理技术的团队参与项目建设，管理技术方面也发生了改变。从而实现了“专业的人做专业的事”的目标。政府大力推行PPP模式广泛应用的过程中，引入了专业的管理团队参与整个项目的设计、管理以及规范的全过程，使得 PPP 项目达到事半功倍的效果，有效的提升了资金的利用率，最大限度的节约成本。正因为“专业的人做专业的事”，PPP 模式的管理功能不仅体现在项目的设计和运营中，同时也体现在资本的融资过程中，未来对于防控风险以及投资收益分配等方面也会逐渐突现其专业性。

3.有效缓解地方债务压力的功能

PPP模式能够有效地缓解地方政府债务压力。长期以来，我国的基础设施建设的资金主要源于地方财政。一般情况下，政府承建基础设施建设项目都会通过地方城投公司进行融资。然而长期利用融资平台进行融资会导致城投公司极高的负债率，长此以往会对城投公司的正常经营产生严重影响。同时提升了地方政府的债务压力，地方财政已经很难再利用原有的融资方式维系城建投融资模式。2014年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）出台后，地方政府加大推行PPP模式融资力度，希望通过引入社会资本来降低城投公司融资成本。只有通过利用拥有社会资本的企业进行直接的融资模式，才能更好的缓解地方政府的债务压力。

三、推进PPP工作过程中遇到的焦点难点问题

虽然经过实践检验，PPP模式的改革效果显著。但同时我们也注意到了PPP模式在体制、机制和理念等方面存在与实际目标不匹配、融资规模不到位、乃至融资方式仍不转变等挑战，具体体现在如下几个方面：

1.发展理念转变不到位。某些地方政府仍把PPP模式作为一种简单粗放的融资模式，发展创新的意识不强，改革的力度不够，对供给侧结构性的改革和新发展理念的理解不到位。

2.法治政府和信用政府的建设还很不够。对于社会资本来说，PPP模式是一种需要先期集中投入大量资金、分期逐渐收回投资成本的投资模式。政府和社会资本双方是否履约是PPP项目得以顺利进行的关键。需要强调的是如果法制政府和信用政府建设力度不到位，社会资本不敢也不能与政府签定中长期的投资合同。

3.顶层设计的统一规范性文件还没出台。PPP融资模式仍没有出台国家层面的规范性文件或条例。进而使各部门在分工管理上存在交叉重叠现象；土地、财税、金融等相关行业的政策和法规还存在与PPP模式互不匹配等问题。

4.社会资本对承担社会责任的理念理解不到位。在参与PPP项目的建设中，某些社会资本仍抱有赚取短期超额利润的想法，而并没有计划长期规范经营下去。

四、构建中国的PPP治理体系

构建PPP治理体系是一个庞大的系统工程，需要社會各届的广泛参与。从总体上来讲，大致可以从宏观和微观两个方面进行探讨。

宏观上，要理顺好政府和市场之间的关系。全面推广PPP改革，主要问题是理顺政府和社会资本方的合作关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并且还要有效发挥政府的监督职能。最重要的是要加快转变政府管理职能，政府要切实做到“不越位、不缺位”，从而为市场创造出公平的交易环境。

具体来说，PPP改革是一项复杂性的改革，它具有指引性。需要对投融资体制、行政体制和财政体制等同时进行改革。社会资本尤其是民营资本能够长期投资政府基础设施建设和公共服务领域的前提条件是政府要加大力度推行行政体制改革，打破行业壁垒，不断降低市场准入门槛，实现政府和市场平等合作；对财政体制进行深化改革，才能把政府在合作中应承担的责任及应履行的义务统一纳入政府财政预算和政府财政规划中，进而降低社会资本对项目投资的顾虑；对投融资体制进行全面改革，只有不断推进投融资多元化，加快融资效率，才能提高资金的流动性，社会资本才能展示出其优越的投融资方式。PPP模式投融资的优势才能在体制和机制上得到保障。

微观上，协调好利益相关方的关系。绝大部分PPP项目主要体现的是公益性，这离不开政府、社会大众、社会资本和融资机构等相关各方的协调，要不断挖掘上述各利益相关者在PPP模式中的作用，进而使PPP模式发挥最大效应。

第一，政府在PPP项目中发挥着举足轻重的作用。并且承担了委托方、投资方、监督方和服务方等多重责任。为了使PPP模式的管理体制不断得到完善，政府应不断规范PPP项目运作流程，通过公开招标的方式，择优选择社会资本。同时体现契约精神，务必做到维护好社会公众利益。

第二，规范社会资本方的运作是完善PPP项目的关键。社会资本投资PPP项目是为了获取利益。但社会资本也应在PPP项目实施的过程中承担监督政府行为的职责。一方面，社会资本方有责任对项目进行管理。社会资本方通过采购、设计、运营和施工等全过程的管理，有效降低成本、提高工作效率；另一方面社会资本方也有助于改善公司治理，完善的公司治理政策可以有效地调动社会资本投资各方的积极性。在PPP模式治理中，社会资本方与政府投资方的共同履行治理和监督的职责。

第三，参与PPP项目的融资机构能够有效地推动PPP项目体系的完善。如基金、信托和银行贷款等债权人，除了积极推动融资方式的创新，以及创造更好的社会资本融资环境外，还要通过有效的资金调节来降低PPP项目在实施过程中产生的重大财务风险，以便提升项目的收益。

第四，社会大众是PPP项目的受益者，他是PPP项目服务的对象。当PPP项目进入实际运营后，社会大众有义务对PPP项目提供的服务质量进行评价，在评价的过程中社会大众起着监督作用。社会大众对于项目质量的评价和监督，有利于对PPP项目未来的发展提供重要的参考依据。

综上所述，随着市场经济的发展，就会应运而生多种融资方式。鉴于PPP模式的复杂性兼具时代性，本课题的研究具有一定的局限性，仅对现阶段运用PPP模式有一定的借鉴。

参考文献：

[1]简迎辉，包敏.PPP模式内涵及其选择影响因素研究机[J].项目管理技术，2014（12）：24-28.

[2]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证扣[J].改革，2015（1）：78-89.