莱芜市生态红线划定研究

薛林，张宪尧

（1.莱芜市环境保护局，山东 莱芜 271100；2.莱芜市国土资源局，山东 莱芜 271100）

生态红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义，必须实行严格管理和维护的国土空间边界线[1、2]。要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，这一事项是“国务院关于加强环境保护重点工作的意见”中明确提出的。科学划定生态红线区域，构建与优化国土生态安全格局，对于有效加强生态环境保护与监管、保障生态安全、促进经济社会的全面协调可持续发展具有极为重要的意义[3、4]。按照“科学性、统筹性、强制性”的原则[5、6]，莱芜市共划定3类，分别是“禁止开发区、重点生态功能保护区和其他重要区域”，将实现在主体功能区规划指导下，细化生态空间保护和管控的措施，全面自然恢复为主的方针，贯彻节约优先、保护优先的理念，预防和控制各种不合理的开发建设活动对生态功能的破坏，构建生态安全格局，推动科学发展[7、8]。

1 莱芜市生态环境保护现状

1.1 环境质量达标现状

根据《莱芜市环境质量报告书（2014年）》，莱芜市城市环境空气质量较好，空气质量日报污染指数范围在28～198之间，全年优良天数236天，比2013年增加32天，空气质量日报良好率64.6%；2014年对反映莱芜市水环境质量的牟汶河、方下河、嘶马河、瀛汶河、辛庄河、颜庄河、孝义河等7条河流19个断面进行了监测[7、8]。从监测结果来看，莱芜市部分水体已受到不同程度的污染，主要污染物为氨氮、总氮、石油类。莱芜市各功能区昼间、夜间等效声级均达到《声环境质量标准》（GB3096-2008）相应功能区标准要求，平均等效声级昼间53.3dB，夜间45.8dB，与2013年相比，分别降低1.5dB和1.1dB。除工业区昼间等效声级有所降低，其它各功能区昼、夜间等效声级均有不同程度的升高。区域环境噪声总体水平等级为二级，对应评价为“较好”。

1.2 森林资源环境保护现状

莱芜市现有的自然保护区和森林公园主要有莱芜华山国家森林公园、莱芜棋山幽峡国家森林公园、云台山省级森林公园、莱芜九龙大峡谷省级地质公园等。莱芜市市域、钢城区和莱城区森林覆盖率均超过国家森林城市要求的30%。莱芜市森林资源分布较为集中，主要分布在北、东、南三面山地丘陵区域。

1.3 土地利用和生态景观建设现状

根据莱芜市土地利用统计，莱芜市土地总面积224,621.44公顷，其中城乡居民点建设用地30,537.84公顷、交通设施用地1976.23公顷、水域及水利设施用地9823.99公顷、耕地62,614.32公顷、林地77,502公顷、草地2993.01公顷、园地32,703.59公顷、其他用地6470.46公顷。近年来，莱芜市全面推进生态建设，生态环境持续改善，承载能力不断提升，已完成增绿造林面积6.6万亩，城市建成区绿化覆盖率达到了43.2%，绿地率达到了40.63%，公园绿地面积人均为18.6平方米。

2 莱芜市存在的主要生态问题分析

2.1 莱芜市环境问题趋势分析

莱芜市属鲁中南中低山丘陵区堆积山间平原亚区，海拔小于200米，生态系统稳定性一般。莱芜市是典型的重工业城市，经济结构偏重，发展方式较为粗放，经济发展与环境容量的矛盾较为突出，环境承载压力较大。长期以来形成的以钢铁工业为龙头，冶金、能源建材等为支柱的重工业产业结构，随着社会经济的快速发展和工业规模不断扩大，污染物排放量大，结构性污染比较严重，新增煤炭的消耗使污染减排的任务更加艰巨，以及城镇化步伐的加快，使空气质量和生态环境恶化问题日益突出，加之农业生产中的化肥、农药等频繁施用，面源污染比较显著，以上原因严重影响了莱芜市的生态环境。

2.2 莱芜市水资源较为紧缺，供需矛盾较为突出

莱芜为鲁中山区，降水量小、汇水面积小，但是工农业、生活用水的需求量大，造成了水资源严重紧张的局面；同时，水资源在莱芜市地区分布方面也不均，年际变化同样悬殊，导致了莱芜市域性、季节性缺水和枯水年份缺水非常突出的情况。2020年，预测全市用水量为4.27亿方，能维持基本平衡，但到2030年，莱芜市用水量将达到4.85亿方，水资源紧缺，供需矛盾将更加突出[9]。

2.3 莱芜市森林资源生态问题分析

莱芜市森林覆盖率较低，林地结构单一现象依然存在，生物多样性依然贫乏。山区采石问题较为严重。莱芜市域内的生态系统仍然较弱，主要体现在涵养水源、保持水土、防风固沙、维护生物多样性、滞洪分洪等方面，还不能真正成为改善环境、改善生态、保护人民生产、生活的有效生态屏障。山体利用存在的问题有：采石挖土问题、劈山建设问题、乱搭乱建问题、植被结构不合理问题、毁林种果问题等。

2.4 土地利用现状问题分析

莱芜市未来自身可直接利用的土地十分有限，土地资源日益紧张，为求自身发展，其占用耕地、园地、林地进行建设的现象时有发生。根据2009年二次调查数据莱芜市耕地面积为72,366.73公顷，人均耕地面积仅0.054公顷，接近0.045公顷/人的国际警戒线。莱芜市规划在2020年划定基本农田保护区面积为67,357.07公顷，生态用地总体呈现减少趋势，导致其生态环境脆弱性增强。

3 莱芜市生态红线划定范围确定

3.1 莱芜市生态红线区识别划定原则

依据国家《生态保护红线划定技术指南》和《山东省生态红线划定技术方案》的总体要求，莱芜市生态红线范围初步确定为三大类，分别是禁止开发区、重点生态功能区/生态敏感区和其他重要区域[7、8]。莱芜市禁止开发区主要包括森林公园、地质公园、饮用水源地保护区。重点生态功能区主要包括水源涵养生态功能保护区、水土保持生态功能保护区、生物多样性保护生态功能保护区和防风固沙生态功能保护区。生态敏感区包括水土流失敏感区和土地沙化敏感区。其他重要区域主要包括雪野水库和国家级公益林等。

3.2 禁止开发区

基于生态红线区识别划定原则，莱芜市禁止开发区红线包括3种类型，包括森林公园、地质公园和饮用水水源保护区。其中，森林公园共2处，分别为华山国家森林公园和棋山幽峡国家森林公园，将国家森林公园的全部区域纳入生态红线，总面积90.116km2，占莱芜市国土总面积的4.01%。地质公园共1处，即九龙大峡谷省级地质公园。将地质公园一级、二级和三级保护区划入生态红线，总面积4.54km2，占莱芜市国土总面积的0.20%。饮用水源保护区共10处，其中地表饮用水源地保护区3处，地下水饮用水源地保护区7处，将水源保护地的一级、二级保护区划入生态红线，总面积87.19km2，占莱芜市国土总面积的3.88%。将饮用水水源保护地一级保护区纳入省级生态红线一级管控区，总面积为1.79km2，占莱芜市国土总面积的0.08%。

3.3 重点生态功能区及生态敏感区

根据不同类型重点生态功能区和生态敏感区的主要服务功能，开展生态系统服务重要性和敏感性评价与等级划分，评价内容包括水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性保护等重点生态功能区，将高等级生态系统服务重要区纳入生态红线；水土流失和土地沙化等敏感性评价，将极敏感区纳入生态红线区域[7、8]。莱芜市水源涵养功能红线主要分布在莱芜市中部、东部等区域，共划定水源涵养生态红线区14个，总面积为158.40km2，占全市国土面积的7.05%。莱芜市水土保持功能红线主要分布在莱芜市北部、东部和南部等区域，共划定水土保持生态红线区15个，总面积为297.27km2，占全市国土面积的13.24%。

4 生态红线管控措施

4.1 生态红线管控实施原则

生态红线须依据生态服务功能类型和管理严格程度实施分类、分区管理，做到分类施策[7]。生态红线划定后，应不断夯实工作基础，实现以下管控要求：1）性质不转换：生态红线区内的自然生态用地不可转换为非生态用地，生态保护的主体对象保持相对稳定；2）功能不降低：生态红线区内的自然生态系统功能能够持续稳定发挥，退化生态系统功能得到不断改善；3）面积不减少：生态红线区边界保持相对固定，区域面积规模不可随意减少；4）责任不改变：生态红线区内的林地、草地、湿地等自然生态系统按照现行行政管理体制实行分类管理，各级地方政府和相关主管部门对红线区共同履行监管职责。

4.2 实施生态红线区分级管控

依据生态系统服务功能保护的重要程度及保护和管理的严格程度，生态红线区域实行分级管理[7、8]，分为一级管控区和二级管控区。一级管控区至少包含以下区域：饮用水水源保护区的一级保护区、省级及以上地质公园的一级保护区、省级及以上森林公园的保育区等。未纳入一级管控区的生态红线区为二级管控区。一级管控区是生态红线的核心，实行最严格的管控措施，按照各类区域要求，除必要的科学实验、教学研究以及供水、防洪、森林防火等重大民生工程及保护与修复设施外，禁止任何形式的开发建设活动；二级管控区实行负面清单管理制度，根据红线区主导生态功能维护需求，制定开发建设活动准入负面清单，严禁有损主导生态功能的开发建设活动。负面清单根据不同功能区保护对象的不同，设立不同限定对象和限定要求，允许开展一定限度的开发建设活动。负面清单中列明对生态红线区性质、范围、主要生态功能等产生损害的产业和建设项目准入的特别管理措施。凡列入负面清单的项目，投资主管部门不予立项，金融机构不得发放贷款，土地、规划、环境保护、安全生产监督管理等部门不得办理相关手续。未列入负面清单中的产业和建设项目，视为允许类，应严格履行环境影响评价制度，但与国家、山东省有关法律、法规与产业政策等不符的除外。负面清单具有动态调整性，根据环境保护有关法律法规规定以及区域生态保护要求、环境质量变化与社会经济发展等需要，负面清单适时进行调整更新。

4.3 实施生态红线区分类管理

依据生态红线区功能和类型的不同，分类实行不同的管理措施，坚持以生态功能保护为核心的原则，针对生态红线区的生态功能，制定相应的管理对策[8]。水源涵养生态红线区内，禁止新垦农田、果园等经济林，只能进行抚育和更新性质的采伐，禁止新建有损涵养水源功能和污染水体的项目，区内已有的企业和建设项目如若对水源涵养功能有影响的必须限期整改或逐步退出。生态红线区内土壤，禁止资源开发、采石、取土，禁止毁林开荒，禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动，禁止可能造成水土流失的建设项目，区内已有的企业和建设项目，对水土保持功能有影响的必须限期整改或逐步退出。上述生态红线区内点状、斑块状分布的森林公园、地质公园、饮用水水源地保护区等现有各类保护区域，应严格遵守现行相关法律法规及管理规定。

5 结语

莱芜市地处鲁中山地丘陵区，是典型的重工业城市，土地资源、水资源较为紧缺，森林覆盖率较低，环境承载压力较大。从禁止开发区、重点生态功能区及生态敏感区等方面科学划定生态红线，从而明确了市域内生态恢复的方向，对资源城市开展环境保护管理工作具有重大意义，同时对其它地市划定生态保护红线具有重要参考作用。

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