基于全过程的土地整治项目实施问题、成因及对策研究

唐秀美，潘瑜春，刘 玉，童秋英，邓胜华，胡月明，郑艳东，郝星耀

（1.北京农业信息技术研究中心，北京 100097；2.国家农业信息化工程技术研究中心，北京 100097；3.武汉市国土资源和规划信息中心，湖北 武汉 430014；4.华南农业大学信息学院，广东 广州 510642；5.河北省土地整理服务中心，河北 石家庄 050051）

1 引言

土地整治是缓解人地矛盾、保持耕地总量及质量平衡的有效手段和途径，对保障国家粮食安全、统筹协调区域经济社会发展、实现土地资源优化配置具有重大作用[1]。自1998年以来，土地整治逐步实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。大量土地整治项目的实施提高了土地利用效率，改善了区域生产生活条件和生态环境[2-3]。2017年2月，国土资源部、财政部联合印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》，决定从2017年1月1日起，新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）由政府性基金预算调整转列为一般公共预算。这意味着新增费预算管理方式将实现由政府性基金“以收定支、专款专用”向“以规划定任务、以任务定资金”的重大转变，给土地整治事业发展带来深远影响。当前中国土地整治多以项目的形式推进，在新形势下，如何快速、高效地实施土地整治项目，是亟待解决的问题。

已有土地整治项目的实施对于维护粮食安全、保护生态环境、统筹城乡发展和优化用地布局等方面起到了重要作用，但有研究表明[4-5]，并不是所有土地整治项目的实施效果都符合预期，一些项目在实施中存在规划设计变更多、实施周期长、实施效果不理想等一系列问题[6-7]。近年来，国家相继出台了《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《土地开发整理项目验收规程（修订）》、《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》等土地整治的法律规范或行业准则，开始重视土地整治项目的高效实施问题。目前有关土地整治实施评价方面的研究重点关注土地整治所带来影响及效益方面[8-10]，包括效益的概念界定[11]、不同效益的评价指标[12-13]及评价方法[14-15]等，评价类型包括经济效益[16]、社会效益[17-18]及生态效益[19]等。总体而言，现有的土地整治评价研究主要侧重整治后的绩效，项目完成后的评价可以反映项目实施的效果，但无法反映项目实施中各个环节出现的问题和原因，从而难以提出具有针对性的整改措施。基于此，本文在整理湖北省、湖南省、广东省、河北省、吉林省、海南省等约80个土地整治项目的基础上，着眼于项目实施全过程分析土地整治项目实施重点环节的突出问题及其成因，并从控制环节方面提出相关的对策建议，以期为土地整治项目的高效实施和政府部门相关政策制定提供参考依据。

2 土地整治项目存在问题及其成因机制分析

通常，土地整治项目实施过程划分为申请立项、规划阶段、项目实施和验收4个阶段（图1）。土地整治项目实施步骤较多，涉及多个单位。本文通过梳理湖北省、广东省、河北省、吉林省、海南省等约80个土地整治项目的基础资料，并结合在湖北省、湖南省、广东省、海南省等土地整治项目区的实地调研，参考相关文献成果[4-6，20-23]发现，部分土地整治项目实施过程中存在规划设计变更大、实施周期超期、工程质量不优、后期管护缺乏等问题。因此，本文从土地整治项目的实施过程入手，结合容易出问题的关键环节进一步分析其成因机制。

2.1 规划设计变更大

对某市已经施工完毕的39个土地整治项目进行汇总统计发现，有35个项目发生了规划变更，仅有4个项目没有变更。其中，有1个项目变更了4次，1个项目变更了3次，4个项目变更了2次，29个项目变更了1次，说明规划设计变更大的问题在土地整治项目中较为常见。可以从规划因素和规划外因素两方面分析规划设计变更大的原因，并从立项审查、规划评审、招投标、工程实施和资金评审等环节进行控制，涉及到规划设计单位、农户、管理部门等（图2）。

图1 土地整治项目实施一般流程Fig.1 General process of land consolidation project implementation

图2 土地整治项目规划设计变更大成因机制图Fig.2 The causal mechanism of planning and design change in land consolidation

2.1.1 规划因素

（1）设计勘查准备时间不足。大部分土地整治项目的规划设计时间约1—2个月，包括项目测量、现场踏勘、可研报告编制、规划设计、预算编制、征求意见、评审修改等内容。设计单位存在人员少、任务重、时间短的现实情况，造成设计过程中的现场勘察、讨论、规划、单项工程的测量放样、工程设计等工作测试不够，影响了规划设计质量，直接导致施工后工程规划的临时调整。某些项目在设计时缺乏切实的分析论证，与项目区的农业发展要求不相适应，导致项目设计变更过多，且手续繁多。因此，在具体的规划设计中有必要加强项目的设计深度，不仅能简化和规范项目工作流程，也有利于节约单位的项目经费。

（2）专业技术人员不足，人员变动频繁。土地整治项目应配备土地整治专业人员全程跟踪负责。但由于专业技术人员的稀缺，往往会造成一人负责多个项目的现象，导致人力资源分配不合理，影响工作质量和效率，且项目的监管也会受到影响。同时，设计单位员工的流动性大，很难全程跟踪服务某个土地整治项目。项目的后期变更与前期规划设计往往由不同的设计人员承担，影响了后期项目跟踪服务。变更人员大多不了解项目具体情况，对建设单位提出的变更要求难以提出合理建议，只能被动接受变更诉求，导致实施预期效果偏离了规划设定目标。

（3）技术水平参差不齐。土地整治规划设计是一项专业性较强的工作，对于设计单位和人员的要求较高，特别在施工图设计中，许多重要的单体工程需要更加详细的图件资料。实际操作中，设计单位往往没有进行局部详细测量，大多在小比例尺的工作底图上进行设计，与实际存在偏差；有的设计人员不联系实际，照搬照套模板，打破了原来农地的布局及灌溉、排水方式，造成项目实施困难；此外，设计单位对当地的灌溉方式和耕作方式了解不够，沟渠、田间道路设计标准过低或过高、抽水泵站设计功率过大，实用性差，后期维护成本高。

2.1.2 规划外因素

（1）农户需求差异大。目前规范中已有的设计标准与农户的实际需求有一定差异，特别是在桥梁和水闸等单体工程设计中，由于受到土地整治设计标准和设计费少的约束，项目区部分急需工程的设计标准难以满足实际要求。同时，规划设计人员往往面临政府和群众的多种诉求，在设计规程及投资限额内，很多貌似合理的意见并不可行。项目区一般包含若干自然村和村民小组，出于本小组的利益考虑，村民代表的意见具有局限性，不一定符合项目整体规划，在有些矛盾难以解决的时候，往往需要进行规划设计变更。

（2）当地政府配合不足。土地整治规划设计一般前期勘探的时间是1个月，时间相对紧张，群众意见征集、资料收集等工作需要当地政府的积极配合。如果当地政府不能全面配合，规划小组的资料收集工作和群众意见争取工作受到影响，规划设计的合理性也受到一定程度的影响。

（3）农民参与度不足。规划设计中农民的参与度不足，没有广泛征求意见，设计人员凭借经验，设计结果缺乏对村与村整体布局的考虑。同时，村集体和农户的诉求也有一定的矛盾，而目前一般只与村委会和代表进行沟通，影响了农民的参与度。此外，土地整治中的沟渠、道路等占地经常需要与每家每户进行协调，前期边界调整问题没有解决好，会导致后期规划设计变更大。

此外，项目区地质条件等综合资料不足、设计费用偏低、土地整治工程定额标准过低、施工中的农户需求和投入成本变化，以及与其他涉农资金的整合问题等均对规划实施产生不利影响，造成后期变更大。

表1 某市土地整治项目实施关键点及进度Tab.1 Key points and progress of land consolidation project implementation in a city

2.2 施工周期超期

对某市立项实施的73个土地整治项目进行统计发现（表1），施工阶段主要包括招标—中标、中标—开工、开工到完工三个阶段，实施阶段的平均时间为28.32个月，可以看出，整个施工周期较长，存在超期问题。本文从施工因素和施工外因素两方面分析土地整治项目实施周期超期的原因，并从规划评审、招投标、工程施工和资金评审等环节控制，涉及施工单位、农户、管理部门和技术水平等方面（图3）。

图3 土地整治项目施工周期超期的成因机制图Fig.3 The causal mechanism of construction period extension in land consolidation

2.2.1 施工因素

（1）技术水平参差不齐。相对而言，土地整治项目的施工对技术水平的要求不高，因此其准入门槛也较低，一些资质较低的单位进入土地整治项目施工中，如果对其监管不严，他们的技术水平有限，将影响施工质量和施工进度。

（2）内部管理问题多。有的施工企业规模较小，内部没有合理的管理机制和措施，其自身工程管理问题较多，也会造成施工工期超期。

2.2.2 施工外因素

（1）农民配合不足。当前，许多项目区的农民对土地整治的目的、方向、方案、整理后的权属调整方案等都没有详尽地了解，且对土地整治的认识不到位，加之家庭联产承包经营体系造成的占地协调难等问题，较大程度上延缓了施工进度。

（2）资金拨付时间长。项目立项后，需要较多的审核程序，导致资金拨付到款的时间较长，对工期也有一定的影响。

（3）施工季节短。土地整治项目施工期受季节影响大，一般要避开耕作周期，施工期比较短，如果种种原因导致开工日期拖延，就会严重影响工程建设进度。

此外，由于规划设计变更大，整治工程需要等规划变更完成并通过审核后再继续施工，影响工程进度；而定额标准低和补偿费用不足等问题，也在一定程度上影响工程施工进度。

2.3 工程质量不优

实际调研发现，部分土地整治项目存在工程质量不优的问题，主要工程问题存在于道路、沟渠等工程项目中。本文从直接原因（施工水平和监管问题）和间接原因（定额标准）两方面分析土地整治项目工程质量不优的成因，并从招投标和资金评审等环节进行控制，涉及到施工单位、监理单位和技术水平等方面（图4）。

2.3.1 直接原因

（1）施工水平落后。这是造成工程质量低的最主要原因。调研发现，一些资质较低的施工单位实施土地整治工程，其技术力量有限，施工工艺落后，施工水平低等就会直接影响工程质量，造成工程质量低。

（2）监理单位的监理不到位。工程监理是保证施工质量的重要因素。由于土地整治项目的单项工程偏小，技术含量也不高，发生安全事故的概率也低，监理人员思想上不重视，加上土地整治项目区范围广，往往是分散几个地段同时施工，监理范围跨度大，部分工程监理单位的责任心不强，对低水平、低质量施工的监管不到位，影响了工程质量。

2.3.2 间接原因 土地整治工程部分定额标准较低，与实际情况差距较大，特别是人员费方面更新较慢，为了完成工程任务，施工单位存在降低工程质量的情况，成为影响工程质量的重要原因。

图4 土地整治项目工程质量不优的成因机制图Fig.4 The causal mechanism of low quality engineering in land consolidation

2.4 验收进度慢

对某市验收的39个土地整治项目进行统计发现（表1），项目验收主要分为以下几个阶段：完工—项目初验、项目初验—现场验收、现场验收—验收批复、验收批复—决算，统计发现，验收阶段的平均时间为25.87个月，可以看出，整个验收进度较慢。本文从直接原因（资料收集、验收环节、管理缺位和财务决算等）和间接原因（规划变更、工程质量和监管问题等）两方面分析土地整治项目验收进度慢的成因，可以从信息管理、项目验收、规划评审和招投标等环节进行控制，涉及到管理单位、规划单位、施工单位和监理单位等。

2.4.1 直接原因

（1）资料不完善。项目资料编制的组织、审查、把关不严，部分项目不注重档案资料的收集管理，项目资料组织编制不及时，资料缺失较多，导致项目申报、验收、审计等诸多环节搁置，无法进行。

（2）审核环节多。管理部门审批环节较多，项目从提交、审查到修改、审定，最后进行审批等环节都需要一定时间。

（3）管理不到位。当地国土管理部门管理不到位，验收中发现较多问题，如督促项目实施进度不力，重项目施工进度、轻项目建设质量，导致项目竣工验收难，项目完工却迟迟无法申报验收，项目后期验收整改难、整改慢。

（4）财务决算问题多。资金决算过程中，拨付资金未严格遵照相关规定或合同进行使用；同时，项目后期决算审计存在财政部门对规范、标准、定额的理解不一致，跨部门沟通不协调和当地国土部门对资金使用管理不到位等问题，导致项目资金审减过多，后期反复扯皮推诿，项目验收慢。

图5 土地整治项目验收进度慢的成因机制图Fig.5 The causal mechanism of slow acceptance in land consolidation

2.4.2 间接原因

（1）项目变更多。项目前期变更多，导致后期审批难，大大影响了验收进度。

（2）工程质量不符合要求。工程质量不符合验收要求，特别是后期与各单位对项目工程量、质量、造价的确定等相互博弈，导致后期验收进度慢。

（3）监理不到位。监理单位履职不到位，资金、进度、质量控制没做好，督促资料编制不及时，也影响了后期验收进度。

2.5 后期管护不到位

后期管护不到位也是土地整治项目实施后的重要问题，已经引起了很多学者的关注[23]，本文对某市已实施完成并交付使用的39个土地整治项目的后期管护情况进行调查分析，除1个项目外其他项目都无管护资金，仅有一个项目建立管护机制，聘请专人管理及维护，其他土地整治项目的管护方式主要是移交给乡镇、村集体组织或办事处管护。本文从三方面来分析后期管护不到位的原因。

（1）项目缺乏后期管护政策。目前土地整治项目验收后多是交给村集体管理，质保期1年，没有相关管护政策。土地整理项目移交后，当地政府及村委会只是使用，往往忽略项目的后期管护，因此造成国有资产、集体资产的损失，项目建成后的运营效益偏低。

（2）缺乏专项管护资金。目前土地整治项目竣工并交付使用后，没有相应的管护资金，水利设施、道路等损害后，当地政府没有额外资金进行投入修复，目前一般是由村集体出资修复，但各村集体情况差距较大，有很多工程损坏后没有及时修复，致使土地整治成效无法达到预期效果，“整理一片，保护一片，显效一片”的目标很难实现。

（3）其他原因。中国实行家庭联产承包责任制，除部分大型国有农场外，农村土地多为集体土地，其土地使用权为一家一户，分散经营，造成土地整治项目涉及土地权利人众多，土地权属相对复杂，建成的工程使用和管护多有不便。竣工验收后，一些项目虽然签署了管护协议，但是由于耕地分散经营等原因，造成项目后期管护流于形式，特别是田间渠系的破坏显著降低了农田水利设施的效益。

3 土地整治项目高效实施的对策

针对土地整治项目实施问题，需要从制度问题、管理模式和技术手段等多方面分析解决。其中，制度问题主要包括审批环节多、效率低下，招投标程序不规范、从业机构水平低、管理队伍弱与资金使用管理不完善等问题；技术手段主要是缺乏土地整治的全过程统一数据基础与现代化的管理手段，迫切需要建立科学规范的土地整治管理信息系统；管理模式主要是指要推动生态化整治理念，并要创新管理思路，强化市场作用，强化政府部门的监管作用，创新土地整治模式。结合土地整治的全过程监管，应从立项审查、规划评审、经费管理、从业单位准入、信息监管及创立管护机制等环节对土地整治项目实施问题进行控制。

3.1 提出科学合理的项目立项审查要点

针对目前土地整治项目审查缺乏操作性强的审查要点与控制标准等问题，根据国家和地区关于项目管理的有关规定，提出科学合理的项目立项审查要点，明晰项目立项审查需要重点把握的内容和关键点，针对不同关键点提出相应控制规程，从而统一项目审查标准与要求，规范项目审查行为，加强土地整治项目前期管理，确保项目建设成效。

3.2 构建全面可行的规划设计审查体系

针对目前规划设计审查内容不完善等问题，构建全面可行的规划设计审查体系与规划设计控制关键要素，提出指导性强的规划设计审查技术要点与技术指南，以规范项目的审查程序，明确规划设计审查内容，统一审查标准，从而有效减少项目设计变更量，确保项目建设顺利实施和工程建设质量。

3.3 建立从业单位评级制度与准入机制

针对目前土地整治项目从业单位技术水平参差不齐、设计与施工质量偏低等问题，制定规划设计和施工单位评级制度，分类型研究从业单位评价分级方法，构建从业单位准入机制，以避免人员调动频繁、技术水平低、内部管理规章不健全的单位进入土地整治项目的规划设计与实施中，提高规划设计和施工的科学合理性。

3.4 构建全业务流程的信息监管平台

针对土地整治项目监管信息化水平低、管理平台功能不丰富、使用度不足等问题，构建基于业务流程的土地整治项目“全程多点式”动态监管体系，构建从立项、规划设计、建设施工、竣工验收到后期管护一体化的信息管理平台，实现土地整治项目流畅、无缝衔接的数据获取与共享，以统一监管平台的数据基础，实现土地整治项目实施过程中数据的共享与实时监测，增强项目监管能力。

3.5 建立健全经费使用与管理体系

针对目前土地整治项目中资金使用不规范、竣工决算中经费评审中存在的问题，建立健全经费使用与管理体系，完善财务管理制度和档案资料管理，建立激励机制，合理设置不可预见费、青苗补偿费、后期管护费等，加强土地整治项目资金监管，以充分发挥财政资金效益，保障项目顺利实施。

3.6 创立土地整治项目长效管护机制

针对目前土地整治管护机制不完善的问题，统分析不同区域、不同类型土地整治工程的管护经验、存在问题、适应性及障碍点，借鉴相关领域的研究成果和国内外的先进管护经验，提出包含资金筹措、管护人员配置、信息化监管等的土地整治工程管护的长效机制，倒逼土地整治工程质量提升。

4 结论

土地整治对保障国家粮食安全、转变农业发展方式、促进城乡统筹发展等具有重要意义，而目前一些土地整治项目实施中仍存在一些问题，及时发现问题和控制问题产生的关键环节，可以有效减少问题的发生，提高土地整治项目实施的效率和效益。目前亟待构建完善的支撑体系，以保障土地整治项目的高效实施。本文在实际调研分析的基础上，结合已有研究，从土地整治项目实施的流程分析入手，提出了目前土地整治项目实施中易出现的主要问题，并针对问题从土地整治实施过程入手，逐条细致分析问题成因机制，从土地整治项目参与单位、农户、管理部门和技术水平等方面分析问题产生涉及的相关单位和技术因素。最后提出了基于全过程的土地整治项目高效实施的对策建议。本文着眼于了土地整治项目实施全过程，厘清了土地整治项目中存在的问题及成因机制，提出了从过程控制结果的高效实施对策，研究有利于实现对土地整治项目的监督和考核，明确相关责任，可以为土地整治政策制定提供依据，便于后期项目的高效实施。

由于数据基础有限，本文对传统整治模式下土地整治实施过程中的主要问题及成因进行了分析，随着土地整治模式的多样化，今后应进一步加强不同整治模式下的土地整治实施问题及相关对策的研究。

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