建设项目用地预审制度变迁的理论逻辑、演化特征与路径选择

刘新平，胡如梅，宋子秋

（1.中国人民大学公共管理学院，北京100872；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州 310058；3.烟台市国土资源局，山东 烟台 261400）

1 引言

土地是经济社会发展的物质基础和空间载体。建设项目用地预审是《土地管理法》确立的一项基本管理制度，不仅是实施土地利用总体规划、严格土地用途管制的重要手段，而且是国家基本建设管理程序的重要环节，是控制建设项目用地的第一道“闸门”[1-2]。2015年和2016年，全国完成用地预审总面积分别为32.64×104hm2和40.63×104hm2，为各行各业特别是交通、能源、水利等重点基础设施建设项目提供了用地保障，同时在严守耕地红线、维护群众权益等方面发挥了重要作用。建设项目用地预审制度自2001年建立以来，根据新的形势需要不断调整完善，现已形成以《土地管理法》为基础、部门规章为主、规范性文件为补充的实施规范。近几年，中央大力推进政府职能转变，要求大幅减少行政审批事项，对保留的行政审批事项进行简化，并将管理的重心转向监管和服务。用地预审作为一项行政许可审批事项，如何以此为契机做好权力“瘦身”的减法和监管服务的加法备受各方关注。

现有对用地预审制度的研究多基于土地管理工作实践，强调预审制度的重要性与效果[3-4]、预审制度存在的问题及改进[5-7]等方面，很少有对建设项目用地预审制度的变迁逻辑进行系统分析。作为一项土地行政约束手段，建设项目用地预审制度的设计和变迁实际上是央地关系在土地管理工作中的具体体现。基于此，本文将从央地关系视角出发，重新认识建设项目用地预审制度的调整历程，并通过解释和反思这种制度变迁，为未来的土地审批制度改革提供参考。

2 建设项目用地预审制度变迁的理论逻辑

制度安排，是一系列被制定出来的规则，用来规范和引导人们的行为，同时对特定经济范围内的一组或几组重要关系进行构建和确定；制度变迁则是一种制度安排的创新和被打破[8]，是经济单位间权利和利益的再分配过程。相对应地，用地预审制度主要用于规范地方用地行为，该项制度变迁意味着中央和地方在土地经营管理权利和利益上的再分配，而土地管理中的央地关系首先是由经济社会管理整体框架下的央地关系决定的。

中国自经济转型发展以来，总体的央地关系可以概述为“政治集权和经济分权”的体制结构。在政治上，中央政府对地方政府进行集权式的管理（比如，人事任免）；而在经济上，中央政府则赋予地方政府相对充分的自治权，并以经济发展绩效作为地方官员政治考核的标准，激励地方政府在发展经济上的能动性和主动性[9-10]。在这种地方经济竞争体制安排下，中国全民所有（即国有）土地的所有权由国务院代表国家行使，但中央政府不可能做到对每一块国有土地进行利用管理，需要委托地方政府代为管理辖区内的国有土地。随着价格机制、税制改革以及要素市场的逐渐放开，土地作为一种激励地方经济发展的工具，其作用不言而喻。逐渐地，中国土地经营和管理也呈现出一种“土地分权经营和行政集权约束”的特征，中央分权给地方政府代以行使土地经济权利，然后通过行政集权的方式约束地方政府土地经济决策。这种土地的集权和分权管理特征使得地方政府会尽可能地实现土地经济收益，又不会明显地背离中央政府的其他目标。

用地预审本身是一种集权化的土地行政约束方式，由相应的土地行政管理部门严把地方建设项目用地关口，规范用地布局和土地交易。但是用地预审制度近十几年间“时紧时松”的调整历程反映了土地行政集权和土地经营分权“度”的变化。在不同发展阶段，中央政府对土地经济目标和非经济目标的权衡影响了经济分权和集权约束的程度，从而引起中央和地方在利益和权利分配上的调整，落脚到土地经营和管理上，则首先表现为用地预审制度的几次调整。从该理论视角出发，本文将回顾中国用地预审制度的变迁历程，辨析和总结各个阶段经济社会发展目标以及相对应的央地管理角色的变化。

图1 国家治理体制下的建设项目用地预审制度Fig.1 The pre-examination institution of construction land use projects under the state governance system

3 建设项目用地预审制度变迁与演化特征

1999年之前，土地利用总体规划的编制、修改与实施的批准权掌握在与规划的空间范围对应的人民政府手中，虽有一部分建设用地审批权掌握在上级人民政府手中，但土地利用总体规划的修编权仍然归建设项目所在地的人民政府。为了经济的快速发展，地方政府不顾及建设项目的性质和特点，只要有项目就批地，“重审批轻规划，规划跟着审批走”非常普遍[11]。

1998年修订的《土地管理法》明确提出实行土地用途管制制度，严格控制耕地转变为建设用地。上收部分土地利用总体规划编制、修改和实施的批准权和农用转用的审批权，并要求对建设项目用地有关事项进行审查，附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。2001年，《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第7号）发布实施，进一步明确了建设项目用地预审原则和内容，并对用地预审提交材料、审查程序作出了规定，自此用地预审制度框架初步建立。

随着经济社会发展需要，用地预审制度经历过三次大的调整完善。2004年、2008年和2016年，《建设项目用地预审管理办法》分别做了1次修订和2次修正。

3.1 第一次调整及其特征

建设项目用地预审制度的建立，使得用地管理逐渐由被动变为主动，建设项目选址更加规范。但是还有许多地方并没有按规定在建设项目可行性研究阶段进行预审，一些地方只对单独选址项目进行预审，而将城镇建设（包括各类园区）项目排除在外。预审实际上并没有真正起到用地把关的重要作用。随着土地使用制度改革的不断深化，国务院、国土资源部充分认识到土地供应的宏观调控作用，颁布实施了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），强化原有土地管理制度，明确提出要加强建设项目用地预审管理。与此配套，国土资源部出台了修订后的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）。

相比较2001原《办法》，新《办法》按照《决定》中关于加强预审管理的要求，对建设用地项目管理程序作了重大调整，强化了土地管理的宏观调整职能。此次修订的核心内容体现在以下几个方面：（1）首先明确预审是必备环节，任何建设项目批准、核准必须经过预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续；（2）对用地预审权限进行了调整，不再区分圈内、圈外，全部实行分级预审、同级审查；（3）审查内容由4项调整为5项，增加了建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定、建设项目需修改土地利用总体规划的规划修改方案应符合相关规定2项审查内容，取消了选址是否符合地质灾害防治规划1项审查内容。

表1 2001年建设项目用地预审制度内容一览表Tab.1 The pre-examination institution of construction land use projects in 2001

3.2 第二次调整及其特征

为加强与国家投资体制改革有关政策的衔接，并进一步遏制未批先用、违法用地现象，2008年国土资源部对《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）进行了修正。调整内容包括3个方面：（1）衔接建设项目管理制度。根据国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的有关要求，对审批、批准、备案类项目预审的阶段进行调整。其中备案类的建设项目用地预审调整在办理备案手续后。（2）增加预审内容。考虑到被征地农民的合法权益和生态环境治理，增加了建设项目征地补偿费用的拟安排情况，对于矿山项目增加了土地复垦资金的拟安排情况。（3）将部分项目的地质灾害危险性评估和压覆重要矿产资源证明材料的提交提前到预审阶段进行。

3.3 第三次调整及其特征

现行的建设用地审批制度以用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容。但是从用地预审、用地审查全流程来看，还是存在捆绑审查事项多、审查内容重复、标准化程度不够、报件准备周期长等问题。对此，2016年国土资源部对《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）再次进行修正。此次调整主要目标是“简政放权，放管结合，优化服务”。调整内容包括：（1）减少预审内容，避免重复审查。在用地预审环节仅对建设项目选址科学性和用地规模合理性进行把关，建设项目用地预审的7项审查内容中，保留3项，取消4项，相关审查放到用地报批阶段进行。（2）缩小预审范围。明确不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准的建设用地进行建设的项目，可以不进行建设项目用地预审。（3）简化建设项目申报要件。用地预审环节简化了规划修改要件材料；用地预审环节不再要求提供地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。虽然从整个建设用地审查程序上来看，审查内容没有太大变化，但是减少重复性审查，优化预审环节的审查内容，充分体现了“简政放权”的特征。

3.4 三次调整对比

2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，各级调查队成为国家统计局的派出机构；2006年，国家环保局、国土资源部、建设部分别设立区划中心或地区派出机构，打破地方行政区划的“块块格局”；2007年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。以上这些改革举措目的都在于打破地方主义“块块结构”，强化中央权威，保证中央立法和政策的有效推行。然而，党的十八大以来，央地关系出现新的调整趋势，行政审批制度改革呈现出强烈的“分权”特征，数百项审批权限下放到地方各层级。

对比这几次调整（表2），发现央地关系在用地审批上的变动特征与上述宏观经济和制度环境下的央地关系调整趋势如出一辙。2001年建设项目用地预审制度正式建立，说明土地行政约束力增强。此后用地预审内容不断调整，总体上呈现先增后减的趋势。最初突出审查建设项目是否符合土地利用总体规划、供地政策及耕地保护政策，随后增加用地标准审核、压矿审查、建设项目征地补偿费用安排情况审查，并对矿山项目增加了土地复垦资金拟安排情况审查。此后又将压矿审查和地质灾害审查取消，到2016年，耕地补充方案、建设项目征地补偿费用安排、矿山项目的土地复垦资金安排等审查内容均调整到用地报批阶段。同时，用地预审范围明显缩小，不涉及新增建设用地，在规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准的建设用地进行建设的项目，可以不进行用地预审。

据统计，国土资源部办理用地预审的用地面积占全国比重呈逐年下降趋势，2014—2016年分别占全国的36.9%、34.7%、25.6%。与此同时，2011—2016年间，占用耕地70 hm2以上的建设项目报国土资源部预审的比例（按项目个数统计）大体呈现先增后减趋势，2015年开始明显降低（图2）。

图2 占用耕地70 hm2以上建设项目用地预审Fig.2 The pre-examination of construction projects occupying cultivated land over 70 hectares

进一步分析不难发现，这一变化与各调整阶段国家发展目标存在差异有关。促进经济增长和增加财政收益是地方政府的优先目标[12-13]，因此总体上地方政府同用地者一样希望引进的建设项目能够尽快落地。同时建设项目占地涉及到的耕地保护、被征地者权益保障等一系列社会民生问题，又是中央政府的一大关切。因此在何种程度上约束地方政府用地行为、确保地方发展经济的同时兼顾其他非经济目标，是建设项目用地预审制度变迁背后的核心问题。2001年，建设项目预审制度正式建立，说明保护耕地、按照规划来布局建设项目的意识开始增强，但是保障经济发展需求仍是该阶段最重要的目标，因此预审主要关注建设项目用地是否符合土地利用总体规划、是否符合国家供地政策。2008年，保障经济平稳快速增长仍是主要目标，但是土地资源和环境保护、被征地农民权益等问题愈加受到重视，反映到预审制度上即是增加了征地补偿费用、土地复垦资金等审查内容，行政约束力进一步加强。2016年，经济发展进入新常态，优化发展环境、激发市场活力、降低制度性交易成本成为主要方向，因此这一阶段着力于改进和优化建设用地审批工作，简化审批内容和程序，约束力减弱。

4 中国现行建设项目用地预审制度的优化路径

4.1 现行用地预审制度的优劣

（1）在“简政放权”背景下，按照建设项目用地预审“同级审查”原则，有关部门在下放建设项目审批、核准权限时，用地预审权限也随之下放。可以预期审批效率将提高，建设单位的办事成本也会相应降低。根据抽样调查结果，建设项目从准备到批复用地预审原来需要半年以上时间，2016年简化审查内容后完成用地预审整体时间约减少1/3。但仍存在一定的弊端。一方面，一些占地总规模或占用耕地规模较大的建设项目由省级以下国土资源管理部门办理用地预审，对占用耕地的论证把关不严，用地预审通过且项目审批、核准后，大量的耕地占用已不可避免，用地预审的源头把关作用未能充分发挥；另一方面，一些占地规模较小的建设项目仍需报国土资源部办理用地预审，造成建设单位办事成本和行政成本的双增。2011—2016年，占用耕地70 hm2的建设项目报国土资源部预审的仅占24.4%（图2）。2016年国土资源部办理用地预审的建设项目中，不占用耕地，且用地总规模在20 hm2以下的建设项目占13.1%。

（2）建设项目用地预审程序实行“分级预审”，即由建设项目所在地的国土资源主管部门出具初审意见后，逐级上报至与项目审批、核准、备案机关同级的国土资源部门办理用地预审。这样的好处是将基层国土资源部门的实质性审查与终审机关的形式性审查结合起来，进一步保证建设项目用地符合要求。但也将单一的行政许可行为切分为两个串联的审批程序，导致用地预审审批周期相应延长。

表2 建设项目用地预审制度三次调整Tab.2 Three adjustments to the pre-examination institution of construction land use projects

4.2 用地预审面临的新形势

根据前面的分析，中央政府对土地经济目标和非经济目标的权衡，以及现行考核体制下地方的发展需求很大程度上影响用地预审制度的设计及优化方向。

（1）政策约束：严格保护土地资源，保障被征地农民权益，同时激发市场活力。近几年，中央对严格保护耕地和切实保障失地农民权益提出了一系列要求。2017年初印发的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》要求严格控制建设占用耕地，严格永久基本农田保护，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，应通过国土资源部用地预审。新一轮农村土地制度改革明确要求“缩小征地范围，规范征地程，制定科学合理的征地补偿标准，重点保障农民长远生计”。用地预审作为建设项目办理用地手续的第一个环节，虽然需要正式用地报批手续（或先行用地手续）完成后建设单位才能开工建设，但用地预审后用地的大致规模、位置、使用方向已基本确定。因此，针对上述问题如何在用地预审阶段对地方政府和建设单位进行约束是下一步制度优化的重点。

（2）用地需求：争取建设项目尽快落地，保障地方经济社会发展。由于用地预审意见是建设项目批准、核准的前置要件，用地预审是影响建设项目开工建设的重要环节，关系地方经济社会发展。因此在用地预审方面，地方政府和建设单位都希望能最大限度简化审查、优化服务，以此降低制度性交易成本，激发市场活力。具体体现在3个方面：①审查内容最简，凡是通过其他审批环节可以实现的，不在用地预审环节进行审查；②办事成本最低，减少时间成本和经济成本；③审批效率最高，争取在最短时间内完成审批。因此如何调整用地预审制度的约束程度是另一个重点。

4.3 新形势下改进用地预审的路径选择

（1）适度调整用地预审权限，简化预审内容，同时加强事中事后监管。依据审批规模划分各级政府审批权限是国外（如日本、俄罗斯）[14-15]常见做法，中国用地预审在制度设计上也遵循这一原则。《土地管理法》第五十二条和《土地管理法实施条例》第二十二、二十三条规定，在建设项目可行性研究论证阶段，对建设项目用地有关事项进行审查并提出意见，但没有明确用地预审的具体权限和审查内容，为用地预审主管部门合理设定用地预审权限留有了法律空间。建议对近些年来用地预审遵循的“同级审查”原则进行全面调整，即不再以建设项目的审批、核准、备案权限作为划分用地预审权限的依据，而以占用耕地规模和建设用地总规模确定预审权限。具体是，将占用永久基本农田的建设项目和占用其他耕地规模较大（如占用基本农田以外的耕地超过35 hm2）或建设用地总规模较大（如超过100 hm2）的建设项目报国土资源部办理用地预审，其他建设项目的用地预审权限可以由各省区市自行确定。调整后，国家层面突出对耕地特别是永久基本农田的保护，同时加强对超大规模建设项目用地的控制；地方对占用耕地较少和用地总规模较小的建设项目进行审查把关，一些占地规模较小的国家级建设项目可由省级以下办理用地预审，有助于提高审批效率。上述调整只涉及部门规章的修正，不涉及法律法规的调整。另外用地审查内容能在预审阶段简化的尽量简化，例如补充耕地方案、征地补偿费用安排、复垦资金安排等事项放到用地报批阶段进行审查，以便用地单位有充足的准备时间。不论是用地预审权限的下放，还是预审内容的简化，并不意味着相应层级的政府就“甩手不管”，而是要加强事中事后监管，确保土地资源利用的安全高效。

（2）进一步提高用地预审的标准化和信息化水平。当前用地预审虽然有标准化的报件格式，但仅是形式上的标准化；可以在网上实现材料申报、进展查询和批复结果反馈，但通过信息化手段进一步提高审查效率和透明度还有较大空间。建议探索建立“库为基础、标准统一、纵向联通、在线联审”用地预审模式。“库为基础”即以各级土地利用总体规划数据库和土地利用现状数据库为基础，重点是规划图和规划确定的重点建设项目清单；“标准统一”即将所有的用地标准、禁止和限制供地目录等供地政策整合至用地预审系统中，每个层级的使用者均可方便查询核对建设项目用地是否符合用地标准和供地政策；“纵向联通”即各级国土部门使用统一的用地预审系统办理用地预审，实时掌握所有建设项目用地预审办理情况；“在线联审”即改变现有建设项目须取得初审意见后才能报有批准权限机关进行审查的做法，建设单位直接通过用地预审系统向有批准权限的机关提出用地预审申请，由该机关和下一级机关同时联审，下一级机关在一定期限内（如5个工作日）形成初审意见表并在网上提交给有批准权限的机关，有批准权限的机关在20个工作日内（从网上受理之日起计算）完成用地预审，从而进一步压短审批流程，保障符合要求的建设项目尽快落地。

（3）完善用地预审效果评价指标体系机制。2016年用地预审改进的重点是简化审查内容、降低申报难度，下一步再对用地预审权限和范围等进行适度调整后，建议通过以下指标对改进效果进行评价，以便准确把握制度优化的关键点。首先将评价指标分为效率和效益两个方面，其中预审效率是以花费在审查工作上的时间和精力来表征，预审效益则是以耕地资源保护状况、土地节约集约利用水平和社会满意度来表征。具体地，以建设单位组卷时间、建设范围申报的便捷性、审批机关审批时间、审批结果公开的及时性等作为效率指标下的子评价指标，其量化的标准分别为组卷节约的时间、网上申报节约的时间和相关费用、实际审批节约的时间和出具用地预审意见到完成公开所节约的时间；以对永久基本农田的保护程度、新增建设用地的控制强度、节约集约用地水平提高程度、社会认可程度等作为效益指标下的子评价指标，其量化的标准分别为年度用地预审中永久基本农田占用规模占新增建设用地的比重、年度用地预审中新增建设用地占用地总规模的比重、年度用地预审中通过用地标准核减的用地规模以及用地预审信息公开、行政复议和行政诉讼数量变化。通过以上指标对用地预审效果进行综合评价，以便及时发现问题。

5 结论

“政治集权和经济分权”是中国制度环境的基本特征，但是不同发展阶段“集权”和“分权”的度有着明显变化。用地预审制度的约束程度同样发生变化，而且与整个制度环境下的变化一致。自分税制改革和城市土地市场放开后，地方政府和建设单位的用地需求始终很强烈，中央政府对土地经济和非经济目标的权衡显著影响了对地方用地行为的约束程度。在转变政府职能以节约制度成本和激发市场活力的新形势下，用地预审制度应当顺应中央要求和地方需求作进一步改进完善，适度调整用地预审权限，进一步提高用地预审的标准化和信息化水平，并完善用地预审效果评价指标体系机制。

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