自然资源资产离任审计腐败治理探微

1 教授），

一、自然资源资产离任审计腐败治理理论基础

1.自然资源产权与自然资源资产产权制度。所谓自然资源产权，就是指自然资源所有、占有、处分、收益权利的总和，它具有空间毗邻性、时间关联性、类别关联性、权利束的可分离性等特征。按自然资源种类划分，自然资源产权可分为地权（土地产权）、水权（水资源产权）、矿业权（矿产资源产权）、林权（森林资源产权）与其他资源产权，其中地权是其他资源产权的载体；按产权主体划分，自然资源产权分为公产权、私产权与共产权，我国没有私产权的自然资源，全体公民共享自然资源的福祉。自然资源资产产权是依附于自然资源产权而派生出的自然资源财产权，更强调自然资源的生态性和经济社会属性，更趋向于市场化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对自然资源进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。”自然资源资产产权制度是关于自然资源资产产权主体结构、主体行为、权利指向、利益关系等方面的制度安排，亦可理解为关于自然资源资产产权的形成、设置、行使、转移、结果、消灭等的规定或安排。目前，我国自然资源资产产权制度已初步形成，有待于进一步完善。

2.自然资源资产产权制度现状。我国自然资源资产产权制度的核心是明确自然资源的归属权，以合理的价格反映自然资源真实的成本（马志娟，2014）。但在现有市场定价机制下，很多自然资源没有完成产权确定，更谈不上对这些资源进行合理定价。产权边界不清晰，产生了所有权虚位、财产虚置、监督失位等腐败滋生的根源性问题。作为产权受托代理人的政府领导干部因而有了更大的权力寻租空间，贪腐之风得以助长；同时，自然资源资产产权不明确，导致自然资源区域所属界限模糊，难以对交叉区域承担环境责任的领导干部进行问责。这些问题带来的共同结果便是自然资源被不当利用。因此，为提高自然资源的使用效率，完善自然资源资产产权制度，进而达到“节约资源、保护环境”的根本目的，首先要明确公共自然资源的“主人”。

3.自然资源资产离任审计腐败治理的内外循环背景。在公产权背景下，自然资源由社会公众所有，政府作为受托代理者，受托管理自然资源资产的开发利用情况，以完成全体公民的委托。在自然资源的初始所有者（全体公民）和最终控制者之间存在的漫长而复杂的层层委托代理关系，形成了自然资源资产开发利用的内循环（简称“内循环”）。

现代产权理论认为，公有产权使得控制权和收益权相分离，会提高相关利益者之间的谈判成本，公有产权下的个体欲分得公有产权的收益却不想额外付出努力，形成一种以牺牲后代人的社会福祉来换取当代人帕累托最优的状态，影响代际公平，因而是无效率的。部分领导干部作为政府的第一级代理人及产权所有者（全体公民）的第二层级代理人，不仅没有发挥产权制度对自然资源的保护和合理开发利用的功能，还利用手中权力助长了对自然资源资产的掠夺性开发，导致“公地悲剧”出现。这种权力寻租带来的对自然资源资产的破坏，是资源腐败结下的恶果。当前社会出现的资源贪腐验证了现代产权理论的合理性。由此可见，内循环无法完成全体公民交给领导干部的任务，须借由外部力量来共同完成对自然资源资产的管理。为了预防和揭露自然资源资产腐败现象，自然资源资产离任审计应运而生。

自然资源资产离任审计是针对领导干部在任期间自然资源保护受托经济责任履行情况所做的审核与检查，对可能出现的腐败情况具有预防、揭露、惩治作用，促使公共权力归位，从而完成全体公民交托的任务。这种通过外部力量完成自然资源开发利用的关系流转构成了自然资源资产开发利用的外循环（简称“外循环”）。外循环的存在使得领导干部的权力得到约束，从而促使领导干部在任职期间合法履行其生态环境保护责任，有利于内循环更好地运转。自然资源资产离任审计的内、外循环背景如下图所示。

自然资源资产离任审计内外循环背景图

二、自然资源资产离任审计腐败治理机理

自然资源资产离任审计作为国家审计的一种形式，在腐败治理方面具有专业性与主动性，其腐败治理功能是天然存在的，由其内生性和外生性要求共同决定。

1.自然资源资产离任审计腐败治理的外生性要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行‘绿水青山就是金山银山’的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。一方面，建设生态文明已被提升为“千年大计”，对于协助政府打好“生态牌”、算好“生态账”，政府审计应承担义不容辞的职责。实行领导干部自然资源资产离任审计，有利于推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进环境和经济的可持续发展。另一方面，十九大报告也明确提出：“坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移‘打虎’、‘拍蝇’、‘猎狐’”。目前反腐败已进入关键阶段，形势依然严峻，在反腐败已形成压倒性态势的背景下，领导干部自然资源资产离任审计的全面推行有助于预防和揭露自然资源领域的腐败。基于这两方面的共同要求，自然资源资产离任审计成为生态文明体制改革与反腐败斗争两者结合的产物。

2.自然资源资产离任审计腐败治理的内生性要求。作为国家治理系统构成部分之一，国家审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，具备内生的预防、揭示和惩治腐败的功能。1994年8月出台的《审计法》将“促进廉政建设”明确为审计立法的目的之一，为审计机关参与反腐倡廉建设提供了法律依据。反腐败既是国家审计内在本质的体现，也是国家审计机关的法定职责。作为国家审计的一部分，领导干部自然资源资产离任审计成为国家审计反腐的有效途径之一，是对审计功能的拓展，由国家审计的内生性所决定。从产权界定和受托责任理论的角度来看，政府及其领导干部难以通过有限理性保证其在任职期间对全体公民委托的资源进行合理开发利用和保护，因此须借助外部力量来督促其正确行使职权。审计作为监督和制约权力的外部力量，可以有效运用“免疫系统”的内生功能，在自然资源资产腐败治理的过程中起到一定的震慑作用。

3.自然资源资产离任审计在腐败治理中的角色与功能。在自然资源资产离任审计的内生性及外生性要求的指导下，审计被赋予了帮助政府回归权力天平的使命。为了充分发挥自然资源资产离任审计的治腐功效，必须明确自然资源资产离任审计以何种身份参与腐败治理，起到什么作用。结合审计“免疫系统”的具体效用，自然资源资产离任审计主要扮演着促导者、监督者和辅助者的角色，通过发挥预防、揭露、查实和惩治腐败的功能来保护自然资源产权得以合理利用。

（1）以促导者的角色预防腐败。根据现代产权理论的思想，公有产权形式下必然存在较高的交易成本，且可能存在成本和收益的不对称性。由于控制权和收益权相分离，政府及其领导干部在履行受托责任时，可能出现利益的“搭便车现象”。自然资源资产离任审计作为相对独立的第三方，可以很好地预防负外部效应的出现，起到权力制衡的作用；同时，自然资源资产离任审计可以明确引导干部的受托经济责任，预防腐败的发生。自然资源资产离任审计在一定程度上成为预防资源领域腐败的“探测器”，能够有效遏制资源领域腐败的蔓延。

（2）以监督者的角色揭露和惩治腐败。监督是审计的第一大职能，自然资源资产离任审计更多的是以监督者的角色在揭露和惩治腐败。受产权保护功能的指引，审计更多的是在侦查和挖掘领导干部经济行为背后所隐藏的受托责任履行情况。自然资源资产是否得到合理开发利用，是否存在贪污、藏匿、毁损等情况，是审计需要重点关注的对象。通过揭露腐败，从而提高领导干部的贪腐成本，达到惩治腐败的效果。此外，结合跟踪审计，审计人员可以通过延伸审计来全方位地挖掘不同区域领导干部的经济责任履行情况，揭露交叉区域和不同任期的领导可能存在的腐败问题。

（3）以辅助者的角色协助查实腐败和移送腐败线索。根据外循环思想，自然资源资产离任审计最终对全体公民负责，审计在获取腐败线索和证据的基础上，需要通过审计报告对审计结果予以披露。这种外部披露有助于公众监督体系的形成，促使其他外部力量共同参与到对领导干部经济责任履行情况的查实和问责中来。外部力量对审计结果的查实会形成一种信息反馈，从而加强或减弱审计结果的可信度，推动离任审计结果落到实处。具体而言，审计机关可以提供审计结果报告，以辅助者的角色与纪委、检察院、信访机关、资源勘探技术机构等形成合力，共同致力于资源腐败的查实。资源腐败行为一旦查实，审计机关应及时向纪检委移送腐败线索，将贪腐领导干部绳之以法。

三、自然资源资产离任审计腐败治理的障碍

1.领导干部受托管理自然资源的责任归属难以界定。第一，由于自然资源资产产权欠清晰，使得其区域界限模糊。例如，上游水质的破坏导致下游水质受损，水资源保护的责任界限难以划清。第二，自然资源相关部门职能交叉，使得在部门及其领导干部责任界定上也难以定责。例如，矿产资源与土地资源、森林资源与土地资源、水资源与土地资源之间相互影响，其对应的管理部门在权责上也难以区分。总之，在产权界限不清晰的情况下，审计要厘清交叉区域的经济责任，揭露自然资源背后存在的权力缺位、错位、漏位情况，具有较大的难度。此外，自然资源资产离任审计本身属于事后审计，经济决策对自然资源的影响具有滞后性，增加了责任界定的难度。目前，县级到中央的主要领导干部任期均为5年，至多允许连任两届。因此，审计过程中面临地方领导人任期短与生态环境考核周期长的矛盾，绩效审计的指标测算结果亦无法准确评估当期领导人在任时的自然资源资产相关责任。

2.审计取证难度大。自然资源资产的衡量涉及诸多要素，情况复杂，导致在审计取证上存在困难。第一，由于自然资源形态复杂多样、空间分布不均等先天性问题的存在，通过审计难以全面了解自然资源资产的存量状况；第二，由于自然资源资产基础数据统计难度大，程序复杂，数据采集频率不高，导致审计基础数据断档，增加了初始审计的难度；第三，由于我国目前对种类繁多的自然资源资产采取了条块分割、事权交叉的管理形式，数据散见于多个职能管理部门，导致数据提取环节增加。以矿产资源资产为例，目前矿产资源的储量由国土资源部门掌握，开发利用情况由矿业管理部门掌握，地质资料由地质部门掌握，测绘资料由测绘部门掌握。部门之间各自为政，信息沟通链条长。审计人员要收集全面、充分的审计证据非常困难，因而无法对矿产资源资产做出正确的评估。同时，由于部分基础数据信息分散在政府各职能部门、企事业单位及相关科研院所等，难以从相关职能部门系统、及时、有效地获取，数据共享性和时效性也大打折扣。

3.审计评价结果认知存在分歧。自然资源计量和评估方式的复杂性，导致审计评价结果在认知上有可能产生分歧。例如，水资源的蓄水量随库容的淤积逐步减少，而库容淤积程度难以测定，其质量测量也无法涵盖所有水域；海洋资源受水文变化的影响较大，渔业资源因环境污染导致存量不断变化，基础数据存在较大误差；森林资源是以一个地区的森林生态价值来评估其质量，还是以其增量、覆盖率来评估，尚无定论；矿产资源属于“藏在地下”的自然资源，隐蔽性更高，对矿业权进行计量与估值存在更大的难度。再加上我国目前尚未形成统一、规范的矿业市场，矿业权评估准则中评估指标、方法及参数的选取具有较大的不确定性。因此，对其价值的认定本身存在一定程度的弹性操纵空间，导致审计评价的结果在认知上存在分歧，从而使得自然资源审计成果利用率偏低。

此外，由于职能权限的关系，审计机关尚不能对自然资源领域出现的腐败问题进行独立惩处。而在审计机关将犯罪线索移送纪检监察、司法机关等部门之后，如果审计机关与受理部门之间缺乏有效的沟通与协作，可能会导致部分审计线索移送后无法得到及时处理，审计成果得不到充分利用，无法彰显审计监督的价值。

四、强化自然资源资产离任审计腐败治理功效的路径

1.健全自然资源资产产权制度，大力推进终身问责制。2017年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》对地方党政负责人的生态领域保护责任予以明确，将“生态账”纳入政绩考核。实务操作中，审计问责的实施应从以下几个方面推进：第一，应在自然资源资产产权明晰的基础上对领导干部进行审计问责。坚持主体结构合理、产权边界清晰的自然资源资产产权制度改革总体方向，建立自然资源资产登记制度，完成自然资源生态空间的确权登记，以产权界定作为依据和基础，改变产权归属不清、权责不明的现状。第二，应不遗余力地推进终身问责制。由于生态环境效应具有滞后性，领导干部任职期间所做的规划和项目对环境的影响可能在其离任多年后才显现出来，推进终身问责制可保证对领导干部持续的监督与评价，减少领导干部为追求个人政绩而牺牲生态环境保护长远利益的行为。因此在领导干部任期内，应对自然资源开发利用的经济决策进行连续、系统、全过程的跟踪审计；在领导干部离任时及离任后，先根据预测结果对其任职期间的环境绩效进行考核，再根据后续跟踪与测评的结果，对其任职期间实施的自然资源开发利用经济决策所引发的不良后果进行问责与追责，而不因其“退休”“离任”而免责。这种终身问责的方式一方面解决了领导人任期短与生态环境考核周期长的矛盾，另一方面也促使领导干部自发地选择减少任期内的机会主义行为，主动承担应有的自然资源资产开发利用责任。

2.实现审计全覆盖，创新现代审计方法与技术。基于反腐败“无禁区、零容忍、全覆盖”的要求，审计机关应当树立审计全覆盖观念。审计全覆盖具体体现为“四有原则”的运用：有重点，即应重点关注领导干部环境保护责任的界定、领导干部任期内自然资源资产变化情况等，把握好全面审计与突出重点的关系，横向实现全覆盖；有深度，即应杜绝浅尝辄止，对领导干部在生态环境方面的履责情况力求查深查透，纵向实现全覆盖；有步骤，即应制定好审计计划，合理部署，由点及线、由线及面地逐步推进；有成效，即注重自然资源审计工作的效率效果，在纵向、横向全覆盖的基础上，强化自然资源离任审计预防腐败和治理腐败的功效。

审计范围的变革对创新审计方法和技术提出了要求，而审计取证过程中遇到的瓶颈也亟待通过审计技术和方法的提升来突破。针对数据测量难、数据链断裂等难题，应积极探索大数据审计的方法，推进自然资源资产离任审计信息化建设，多方位、多渠道地获取审计证据。以矿产资源资产为例，由于矿产资源资产离任审计程序复杂，依靠传统的审计技术根本无法达到审计目的，若在实务中借助“3S”技术，即遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球卫星导航系统（GPS），则可以有效地解决矿产资源审计中违法用地、土地面积无法丈量等具体难题；同时，利用大数据、云计算等技术对矿产资源进行现场勘探、动态监测，也可以为审计取证获得更及时、更精确的数据资料。针对数据分散问题，应加强部门联动，构建数据共享平台，实现各部门数据的无障碍流动。

3.做好审计结果的有效运用，构建联合保障机制。自然资源资产离任审计成果“一果多用”的功能主要体现在以下方面：政府可将离任审计成果作为自然资源开发利用决策的参考；组织人事部门可将其作为领导干部业绩考评和职务任免的重要依据；纪检监察部门可将离任审计工作与构建预防和惩治腐败体系结合起来，深挖细查违反党纪政纪行为背后隐藏的腐败问题；司法机关可以利用审计成果查办涉嫌自然资源环境保护领域和经济领域犯罪的腐败案件。

领导干部自然资源资产离任审计是一个涉及多部门合作的系统工程。要保证审计问责的效果，需建立健全领导干部自然资源资产离任审计联席会议制度，由地方党委、政府主要领导担任审计联席会议主席，定期召开审计联席会议，加强与组织、人事、纪委、环保、统计、财政、国土、水务、林业、矿产等相关职能部门及业务管理部门的协作配合。针对自然资源资产审计发现的问题，构建联合整改机制，限期抓好整改落实；对于审计发现的违纪违规问题，由纪检、监察、财政、国资等部门依法予以处理，构建联合保障机制。此外，应探索建立自然资源资产离任审计结果运用的反馈机制，对审计结果运用情况进行跟踪检查，重点关注审计结果的运用时效，对于关系到社会公众切身利益的资源开发利用及环境保护问题，应迅速反馈与处理。

4.完善审计移送制度，加强“审、纪、检”协同治理。目前，我国腐败治理权力型主体主要包括中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关、审计机关及国家预防腐败局。纪委、政府监察机关及国家预防腐败局合署办公，统称纪检监察机关。基于反腐目的一致性，审计机关和纪检监察、检察机关应当密切配合，形成反腐合力。为此，审计机关应完善审计移送制度，适时适地向各权力型治腐主体移交审计线索。在审计线索移交时要关注管辖范围和权限，避免在选择移送受理机关时出现错误。具体来说，若领导干部在自然资源保护方面存在违法违规的行为，但不构成党纪政纪处分的，应交由组织部门按照干部管理权限处罚；违反党纪政纪的，应交由纪检监察部门处理，并给予其相应处分；涉嫌违法犯罪的，应移送司法机关立案侦办。

对于司法机关根据自然资源离任审计移送线索成功立案的领导干部腐败案件，审计机关应协同司法机关重点做好审计证据与司法诉讼证据的转化工作。在案件审理过程中，审计机关在必要时应协助司法机关做好案件的后续审计调查与取证，以提高审计移送的结案率。在自然资源资产离任审计中加强审计和纪检监察、检察机关协同治理，打破腐败治理系统内部的边界壁垒，实现优势互补、平台共享，有效降低腐败治理成本。

5.完善自然资源资产离任审计结果公告制度，提高执政透明度。自然资源资产产权共有，所有权和收益权相互分离，政府作为委托代理者与作为产权所有者的公众之间存在着明显的信息不对称，进而产生领导干部的道德风险和逆向选择行为。信息公开可减弱信息不对称，降低代理成本，更好地发挥舆论监督、群众监督、社会监督的作用。在自然资源审计腐败治理体系中，社会公众作为权利型腐败治理主体，理应获取其应有的生态环境保护知情权。一方面，审计机关应实行自然资源资产离任审计审前公告制度，公示包括自然资源资产离任审计的范围及内容、实施时间、工作纪律及监督电话等，便于对审计工作和审计人员进行监督。另一方面，审计机关应严格按照国家相关规定，逐步规范自然资源资产离任审计公告范围，在遵守政务公开原则的同时，处理好保密法规与审计结果公告制度之间的关系，仔细甄别审计事务中有关自然资源保护秘密、商业秘密以及不适合在审计结果中予以公告的内容。实行自然资源资产离任审计结果公告制度有利于提高政府监督行为的透明度，减少权力部门的暗箱操作，为权利型腐败治理主体参与腐败治理提供基础信息。

五、小结

综上所述，自然资源资产离任审计的腐败治理功效由其内生性和外生性共同决定，离任审计在腐败治理中主要扮演着促导者、监督者以及辅助者的角色，通过发挥预防、揭露、查实和惩治腐败的功能来保护自然资源资产产权得到合理利用。在自然资源资产离任审计的实施过程中，应当从制度的健全、审计技术的改进、审计结果的利用、审计信息的公开等方面强化离任审计的腐败治理功效，采取终身问责等方式督促、倒逼各级领导干部履行好生态环境保护责任，树立科学的生态观和政绩观。

主要参考文献：

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