转型发展背景下我国民生财政理论文献综述

苏淑仪 岳书铭

[摘要]在中国特色社会主义进入新时代的背景下，让人民群众获得获得感、幸福感、安全感成为政府财政职能的应有之义。民生财政的理论研究也已逐渐成为国内经济学界研究的热点之一。对近年来理论界对民生财政的相关问题进行梳理，主要梳理和评述的内容有：民生财政的内涵与界定、民生财政的评判标准及支出范围、民生财政的实证研究和当前构建民生财政的重点。

[关键词]民生财政;财政支出;公共财政;综述

[中图分类号]F810.7[文献标识码]A

党的十九大把注重民生、保障民生、改善民生作为经济社会发展的出发点和落脚点。民生财政的提出也与我国财政体制变革的逻辑相耦合。近年来，我国学者对民生财政的研究越来越深入，本文选取民生财政的内涵与界定、民生财政的评判标准及支出范围、民生财政的实证研究和当前构建民生财政的重点四个方面进行了梳理，并进行了评述。

1    民生财政的内涵与界定

“民生财政”作为一个有中国特色的新兴的学术词汇，在主流的财政学框架下并没有明确的概念。我国学术界对民生财政的内涵界定并不统一，梳理相关文献，本文总结出四种主要的观点：

1.1    公共财政就是民生财政

贾康，梁季，张立承（2011）认为，人类进行的一切活动都立足于改善民生。民生问题之大，涵盖社会方方面面。从这种意义上来看，政府公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征， 都决定了它就是民生财政。公共财政即民生财政，不宜把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。

1.2    民生财政是民生财政支出在财政支出中占主体地位的财政

安体富（2008）从民生财政具有的结构特征上界定民生财政的概念。他认为，民生财政具有的结构特点为：不断增加的教育、保健与福利服务的支出占所有财政支出主导地位的财政即为民生财政。这种界定将政府财政支出划分为民生支出和非民生支出，在实践中是否能将政府一切财政活动进行明确划分并按此归类有待进一步研究。陈少晖，朱珍（2012）认为民生财政是公共财政的核心，旨在增进国民切实福利，且教育、医疗卫生、社保、就业、环保、公共安全等具体的民生性财政支出的较大比例乃占主导地位。肖宇亮（2013）将民生财政定义为，在中国的全部财政支出中，主要用于教育、就业、医疗卫生、住房、养老、环保等领域的财政支出。崔惠民，张厚明（2011）同样认同此观点。

1.3    民生财政是我国现阶段的民生实践的产物，其本质仍然是公共财政

張馨（2009）认为，随着我国财政基本思路与政策的变更，财政的活动模式也在发生着相应的转变，民生财政是先前阶段“建设财政”的演变产物，其本质仍然是公共财政，具有同公共财政相同的财政职能。但民生财政的出现，是我国政府的执政理念从“以经济建设为中心”逐渐转到“为民执政”的体现，是“以人为本”执政思想的贯彻落实。李广舜（2011）同样认为民生财政本性上仍是公共财政。但民生财政的意义更为具体——是以社会福利最大化为目的，集中关注的是民生最直接、最亟需的问题。姜扬（2017）结合财政的一般性与特殊性，认为民生财政的产生基于我国基本国情，是我国改革开放以来，长期民生实践的产物。民生财政应以公共财政为基础，同时具有历史动态性，面对人民群众在不同生存和发展阶段的现实需求，民生财政需要顺应这种变化并做出适当调整。

1.4    民生财政是“人本财政”，旨在提高社会幸福指数

刘尚希（2008）在《论民生财政》一文中认为，民生同自由、平等一样，具有普世的基本价值，因而民生财政也是超越了保障基本消费的财政。民生财政是以人为本的财政，不仅是保障社会公平、正义的财政，最终能够促进人的发展，普遍提升国民素质和能力的财政。曹爱军（2015）从公共服务的角度出发，认为民生财政应促进公共财政基于终极价值的功能归位，是公共服务发展的最终价值取向。

1.5    具有法律意味的民生财政概念

陈治（2011）认为，民生作为一种中国传统的感性的概念，其普适性自古就根植于人民大众。人们习惯于把民生同其他概念联系起来，从而演变出“民生工程”、“民生财政”等一些没有明确涵义的概念。他认为，将“民生财政”作为一个财政学术语进行概念界定并不是关键，关键在于当民生与财政相结合之后所引起的公共利益的变化。这种变化的分析可以基于不同的学术立场，陈治从法学的立场分析民生财政，认为：将法学概念赋予民生财政，一方面提高了整体性和客观性，另一方面说明了民生可以通过政府财政的方式加以改善。

2    民生财政的评判标准及支出范围

所谓民生财政的评判标准，是指在财政的发展演变过程中，符合何种条件或达到何种状态，即可称之为民生财政。评判标准的界定是在民生财政概念明晰的基础上，与其概念大致对应。明确民生财政的评判标准及支出标准，是进行相关实证研究的基础。梳理相关文献，本文总结出以下几种观点：

2.1    将民生作为财政终极价值的评判标准

刘尚希（2008）从民生的终极价值分析入手，认为民生既是经济、社会、政治发展的逻辑起点，也是它们发展的逻辑终点。他认为，民生财政作为一种“人本财政”，与“物本财政”具有质的区别。民生作为一种“普世性”的价值观，是政府一切财政支出的最终目的。现在存在一种对民生财政的误解：将“民生支出”等同于“民生财政”，在媒体的宣传下，单纯扩大教育、医疗、社保等方面的支出即认定为建设“民生财政”。刘尚希认为这是一种机械化、数字化的片面认识，固然民生财政的建设离不开民生支出的投入，但这些投入应达到缩小收入差距，推动社会公平正义的作用才是真正的“民生财政”。基于此，刘尚希认为，“民生支出”的投入量并非民生财政的绩效指标，只有服务于民生，有利于民生，体现以人为本的终极价值理念的财政才可认定为民生财政。从消费的角度定义民生财政的职能，着眼于化解消费率、消费差距以及私人消费风险所引致的公共风险。姜扬（2017）认为在界定民生财政支出范围时，首先应从“民生”本质出发，充分考虑民众的需求层次，包含最基本的生计来源，以及最基本的生存需要;其次要聚焦当今热门的民生问题，最后需要考虑最大化政府财政支出的经济社会效应。综合几点，他将民生财政支出具体为教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障五个方面。

2.2    法治角度的民生财政判断标准

陈治（2011）从法治角度界定民生财政的判断标准，在其他学者的基础上，将合法性纳入民生财政的判断标准，并且指出合法性是构成一切政府财政活动的根本依据。除此之外，民生财政还需具备合理性、程序性和人本性。合理性是判断是否构成民生财政的实质标准，程序性是构成民生财政的民主标准，人本性是构成民生财政的价值标准。

2.3    转型时期具体的民生财政支出范围

张馨（2009）认为民生财政是体制转轨时期的产物，其职能主要是缓解社会矛盾。着眼于社会不公问题，集中在最直接最急需的民生问题上。他认为政府所有的支出活动都应指向民生，按照与民生的关联度为划分标准，他将这些民生问题划分为五个阶梯：第一阶梯为就业、收入分配、社保、医疗卫生等活动;第二阶梯为教育和计划生育;第三阶梯为文化等活动;第四阶梯为环境保护与生态建设等活动。

李广舜（2010）认为民生财政与公共财政的区别主要体现在财政结构上，具体体现为：民生财政以民生支出为重点，用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占比较高。崔惠民，张厚明（2011）赞同在目前阶段将民生财政支出具体为教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障五个方面。但同时提出民生财政的建设具有历史动态性，随着我国民生建设的日益落实、深入，民生财政的内涵、外延将不限于此。现阶段，将民生财政支出聚焦到这五个方面符合我国国情和民情，长远看，民生财政的内涵将始终围绕“民生”不断外延，最终指向以人为本的根本价值取向。

3    有关民生财政的实证研究

近几年，越来越多的学者围绕民生财政进行相关的实证分析，本文将有关文献进行梳理，归纳如下：

3.1    民生财政与居民消费的实证关系研究

许安拓，刘绪硕（2017）以2002～2015年我国31个省级面板数据为研究对象，运用门槛面板估计模型，考察了民生财政支出与居民消费的关系。模型结果证实了民生财政与居民消费之间存在显著的非线性关系，民生财政对居民消费的促进作用与居民收入水平有关：居民收入越高，民生财政对居民消费的促进作用越明显，在居民高收入阶段的促进作用最显著。洪源，吕鑫，李礼（2017）以构建门槛效应面板数据模型，得到基本一致的结论。肯定了民生财政对刺激居民消费的效果，同时指出这种刺激效果会随着民生财政收支规模的扩大而门槛递增。

梁媛（2017）基于中国消费者的行为特征，从理论和实证两个方面分析了在人口老龄化和城镇化的背景下，民生财政支出如何影响居民消费。得出结论：民生财政对居民消费的刺激作用不一定随着居民消费水平的提高而提高。在预期不确定的情况下，民生财政对居民消费可能存在挤出作用。论证了建设民生财政的必要性，对许安拓，刘绪硕的实证结果做了进一步的补充。

3.2    民生财政与经济增长的实证关系研究

方大春（2015）用省际面板数据，通过面板 VAR 模型，分析民生财政支出的各个组成部分对经济增长的作用。结果表明教育、医疗卫生和社会保障三个方面的支出投入对经济增长有促进作用，同时三个方面对经济增长的促进程度不同。教育的促进作用最强，社会保障的促進作用次之，医疗卫生的促进作用最弱。模型结果同时说明现阶段我国民生财政支出不存在边际作用递减的特征，因此应该继续加大对民生财政的投入。

刘欢（2018）将人口流动因素纳入影响民生财政支出与经济增长关系的因素之中。在考察民生财政与经济增长的关系的同时，进一步分析人口空间流动在其中的作用。结果表明：在某个临界点前，民生财政支出越高，对经济增长的作用越强，超过这一临界点，民生财政支出越高，对经济增长的作用下降。人口的空间流动是影响这一临界点的重要原因。当人口流动规模扩大时，民生财政支出的扩大会使经济增长进一步增强。

3.3    民生财政支出效率的绩效评价

目前学术界对民生财政支出效率的绩效评价已开展了较为充分的研究，集中在：全国范围内的民生财政绩效评价、中西部地区与东部地区绩效比较及针对各地市的地方民生财政支出效率评价。研究方法较为成熟，大都采用DEC-BCC模型，具体指标根据研究对象的差异略有不同。主要观点有：

谢园青，周慧（2017）运用DEA非参数分析方法核算2009～2013年中国31个省市的地方民生财政支出效率。研究结果显示，我国中西部地区与东部地区的民生财政支出效率差异明显，大部分地方民生财政支出效率有待提高。

黄冠华（2017）同样运用DEA—BCC模型，分析评价了湖北省17个地州市的民生财政支出效率，具体分析了湖北省在民生财政建设过程中存在的问题并基于实证分析结果提出了政策建议。

郑方辉、廖逸儿（2015）采用广东省已经成熟的地方财政绩效评价体系和评分标准，评定了2012 年广东省“十件民生实事”省级财政资金的整体绩效，根据绩效评价的结果分部门分类别提出了政策建议。李斌、李拓、朱业（2015）构建了空间计量模型，实证分析了公共服务均等化对城市化的影响。结果表明：公共服务均等化对当地城市的发展有显著的促进作用，民生财政支出水平能够加强或者抑制这种作用。

3.4    民生财政与人民“幸福感”

宋冬林，姜扬，郑国强（2016）从居民幸福感角度，构建民生财政支出与居民幸福感的有序概率模型，进一步考察政府民生财政支出的社会福利效应。结果表明：适当增加民生财政支出能有效提高居民幸福感和获得感。与城镇居民相比，增加相同民生财政支出，农村居民的幸福感更为强烈。不同民生支出项目对居民的幸福感促进作用不同，教育和社会保障促进作用最强，医疗卫生次之。

3.5    民生财政支出的区域间差异性

陆远权，张德钢（2015）从民生财政对税制结构的影响角度入手，利用 1998～2012 年的面板数据，构建动态面板模型、空间面板模型以及面板向量自回归模型从时空两个维度实证检验民生财政以及税制结构对城乡居民消费差距的影响程度和路径。结果表明：扩大民生财政支出能够有效缩小城乡居民消费差距，政府一方面要扩大民生财政支出，另一方面要不断调整税制结构。

陈工，何鹏飞（2016）利用中国 27 个省 2007～2012 年省级面板数据构建动态面板模型，分析民生财政各支出事项对城乡收入差距的影响。结果表明：民生财政支出会影响城乡收入差距，但不同支出事项产生的影响不同。医疗卫生和社会保障能缩小城乡收入差距，而教育会加大城乡收入差距。

辛冲冲，陈志勇（2017）运用2000～2015年中国31个省份民生性财政支出样本数据，采用泰尔指数法对其非均衡性进行了测度，结果发现我国存在民生性财政支出的差异性，并且这种差异在逐年缩小，目前，我国多数经济发展水平高的省份其民生财政支出不能达到同等发展水平。

3.6    民生财政支出与反贫困问题

在民生财政与经济增长的实证分析基础上，衍生出了民生财政与反贫困问题的实证研究。何剑，肖凯文（2017）运用动态面板差分广义矩估计方法，选取我国2002～2014 年西部十省市农村地区的面板数据，实证分析了民生财政对减缓贫困的作用。结果证实了民生财政支出对减缓贫困具有显著的促进作用。这个结果对实现乡村振兴战略目标提供了新思路。

4    当前构建民生财政的重点

4.1    加强对民生财政的认识，明确“人本财政”的价值导向

刘尚希（2008）认为，在国家发展的不同阶段，民生的重点不同，民生财政政策的重点也不同。现阶段我国民生财政改革的重点是不断深化民生财政结构改革，完善民生财政政策体系。张馨（2009）提出要从观念上正视民生财政，提出民生服务是整个财政的活动，不应仅着眼于财政支出，政府要真正关注民生，否定GDP政绩指标，从“为官执政”转到“为民执政”上来。同时指出，行政经费失控是对民生的根本危害，建设“民生财政”必须控制行政支出。

4.2    完善民生财政的绩效考核机制

崔惠民，张厚明（2011）同样认为当前我国还处于从公共财政到民生财政的过渡阶段，在此转型时期，应朝着以下方面努力：在财政支出体系改革方面，要确保支出向民生倾斜，同时完善财政转移支付制度，促进基本公共服务均等化;民生财政的建设不只靠中央一级政府，需要地方各级政府齐心构建，这就需要明确各级政府事权，健全财力与事权相匹配的制度;民生财政的职能旨在解决最迫切的民生问题，应建立反映民意表达机制，尤其关注弱势群体的利益诉求;规范政府权力运作机制，为民生财政提供制度和机制保障。

贾康，梁季，张立承（2011）从提高公共政策效力的角度，认为民生财政的构建过程中应提高财政管理的科学化和精细化，用精细化来规范业务工作全程，科学化加以保障。

4.3    分类别分地区稳定、调整和完善民生财政

姜扬（2017）通过对民生财政支出进行經济效应和社会效应的分析，借鉴美国、英国、德国、日本等国家在民生领域的相关财政政策，得出的结论与刘尚希基本一致，同时姜扬针对教育支出、住房保障支出和社会保障支出提出了具体的意见。在教育支出方面：应该建立健全有关教育发展和保障教育支出的法律法规，适当向职业教育倾斜，培养高素质技能型人才服务于生产实践;在住房保障支出方面：加大财政投入力度，加快保障性住房立法体系建设，合理安排保障性住房财政支出的结构：在社会保障支出方面：继续提高社会保障支出，特别是保障特殊社会群体的生活需求。

李广舜（2010）提出将公共服务均等化作为民生财政改革的目标，在推进基本公共服务的过程中进一步明确政府职能，将财政支出的重点转移到保障民生上。

4.4    构建民生财政的法制性框架

姜扬（2017）创新性提出构建民生财政的法制性框架，在制度上廓清民生领域的具体边界，从预算制度入手，灵活运用各种财政手段与市场结合，建立民生财政实施绩效评价并上升至法律层面。姜扬认为构建民生财政的法制性框架是民生财政法制化的最大亮点，亦同时面临着诸多困境和障碍，需要进行不断探索。

5    现有研究评价及未来展望

5.1    民生财政内涵的评述

通过梳理分析学术界对民生财政内涵的界定，本文总结出界定民生财政内涵的如下要点：（1）民生财政是我国民生实践阶段的产物，其概念的产生具有中国特色，故对民生财政的评判标准和支出范围的考量都要立足于我国基本国情和民情。（2）民生财政概念的界定不是一成不变的，具有历史动态性，面对人民群众在我国不同发展阶段的需要，民生财政的概念也需不断进行完善。（3）民生财政是我国以人为本政治理念的体现，是公共财政的最终价值取向，与公共财政互相包含，彼此补充，不能完全与公共财政割裂开来。

5.2    民生财政的评判标准及支出范围的评述

学术界对民生财政的判断标准和支出范围存在较少的争议，观点互为补充。普遍认为：（1）民生财政符合以人为本的终极理念，即服务于民生，有利于民生。（2）“民生支出”不等同于“民生财政”，否认将单纯扩大教育、医疗卫生等民生方面的支出作为民生财政的片面认识。（3）现阶段，学术界对我国民生财政的具体支出部分的观点较为统一，基本包涵：基础教育、医疗卫生、社会保障和就业，住房保障和环境保护五大方面，对民生财政绩效分析也基本围绕这些方面展开。

5.3    民生财政实证分析评述

近几年，随着民生财政的关注度不断增强，围绕民生财政展开的实证分析也层出不穷。基本分为以下几个方面：民生财政与居民消费的实证研究、论证民生财政支出与经济增长的关系、地方民生财政支出的绩效评价等。未来民生财政的实证研究方向主要指向民生财政支出与居民幸福感的关系和民生财政支出与反贫困。

5.4    民生财政的发展与调整建议评述

不同学者基于自己对民生财政的认识和分析，对我国或区域民生财政的发展提出了不同的建议，先归纳总结如下：（1）各级政府对民生财政的正确认识是建设民生财政的前提，政府应树立正确的民生观和财政观，了解民生财政的必要性和局限性，根据各地区社会经济发展的不同，自行发展民生财政。（2） 完善民生财政的绩效考核机制。王庆，周清竹（2017）指出一方面是要总结经验以纠正实际与目标的偏差，另一方面对民生财政不同类别进行指标量化。（3）民生财政的建设应分地区分类别。中西部地区与东部地区的投入、教育与医疗卫生的投入均有不同。（4）民生财政的建设非一蹴而就，亦不可急于求成，应本著“综合治理、全面发展”的原则，逐渐完成由“建设财政”到“民生财政”的转型。

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