人地关系视域下的城中村改造问题研究

朱烜伯

[摘 要]本文在分析人地关系协调理论的基础上，总结了人地关系要素与城市化的关系，结合农村改造的实际情况，分析了城市化进程中协调土地关系要素的准备工作。

[关键词]人地关系;新型城镇化;城中村;城中村改造

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

推进新型城镇化既是未来较长时期扩大内需、促进发展的最大潜力所在，又是实现跨越式发展、加速崛起的最大动力所在。正是由于城镇化建设对于我国现代化建设的重要影响，作为我国曾经城乡二元体制的特殊国情下的特殊产物，旧式的城中村不仅不能满足现代城市发展的需要，而且还一定程度上成为新型城镇化建设道路上的阻力。因此，城中村的治理与改革也就成为了我国新型城镇化快速建设中的必然结果。

然而，在集约、节能、绿色、低碳的新型城镇化道路建设要求下，曾经旧体制下的城中村与如今的现代城市发展越来越格格不入。旧体制的城中村所呈现的问题越来越突出，城中村治理与改造的需求也越来越大。城中村的改造问题不仅影响着一个城市的协调发展，而且还关系着一个城市的城市功能以及城市市民的生活质量。因此，在城中村改造过程中，应运用人地关系协调理论因地制宜、趋利避害，积极引导城中村与城市之间健康、和谐的发展关系。

1 新城镇化建设中的城中村

1.1 城中村的概念

虽然国外也有类似城中村的产物，但是城中村是我国“城乡二元制”下城市快速发展而产生的特殊现象，因此本文对城中村的探究都集中在国内。虽然我国城中村早已出现，相关学者对此也有大量的研究，但目前“城中村”的概念并没有一个统一的界定。国内学者从不同角度所认识到的“城中村”的内涵也大不相同。张建明认为，“城中村是位于城乡边缘带，一方面具有城市的某些特征;另一方面还保持着乡村的某些景观，以及小农经济思想和价值观念的农村社区”。李培林认为，“城中村”就是在城市和村落之间存在的“混合社区”。谢志岿认为，“城中村”不仅是一种居住形态，也是一种社会形态。城中村是急剧城市化过程中原农村居住区域（包括土地、房屋等要素）、人员和社会关系等就地保留下来，没有机会参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关系（地缘关系和血缘关系）而不是以次级关系（业缘关系和契约关系）为基础而形成的社区。

综合来说，本人所认识的“城中村”是：在快速的城市化进程中，为满足城市的发展壮大，而被征收原有居住生活的土地，虽然原本的人员及社会关系被保留，同时并入城市区域，物质上完成城市化进程，但是不论从社会经济、管理制度还是思想素质上，都不同于城市的特殊区域。

1.2 城中村的特点

在土地、行政管理、人口多方面的城乡二元体制下，城中村虽然物质形态上具备了城市社区表征，但是在实际上并没有真正纳入城市的统一规划、建设与管理中，还未脱离原来农村的羁绊。从农村社区向城市社区转变过程中，在土地、行政管理、人口这三方面，城中村更是保留着与城区明显不同的特点。

在土地产权上，城中村中的土地已不像农村形态时期拥有土地的所有权，也不像城市的国有化。城中村的土地已经归村集体所有，城中村中的居民已经不能像农村阶段拥有土地的所有权，也不能像城市居民购买国有土地上的大产权房产。

无论是承包建设的楼房还是自行搭建的房屋都只是在农村集体土地上的改造，原则上不允许集体以外的人购买，购买了也不受法律保护，是没有产权的小产权房。

城中村中的居民已经在户籍上由村民转变成为市民，从农业户口转换成为了非农业户口。在物质层面，他们虽然已经融入城市生活，但是在精神层面上，他们很难在短时期内摆脱农村的羁绊。例如，农村社会关系的封闭性、消费观念的保守、小农思想严重等等。在很大程度上，这些都决定了城中村中的村民已经具备市民身份，但还不具备基本的市民素质，虽然生活在城市中，但是还处在农民市民化的转换过程中。

城中村的行政管理主要集中在村委会，并不像城区在每个区设立区政府。村委会几乎囊括了村中大大小小的事物，需要行使区政府中的各项职能。这就加大了对村委会体制及管理人员的要求。然而，村委会不管是在管理体制上，还是在管理人员的文化水平，表现出来的都是参差不齐。同时，城中村的开发土地短时期难以形成经济效益，在利益驱使下，城中村的管理很容易出现寻租的现象。为了攫取及時的利益，没有经过统一的规划以及经营的合法性、合规性检查，出现了许多低俗的店铺，从而引来危险人群的聚集，加大了治理的难度。

2 新型城镇化下城中村治理的理论依据

在城镇化的过程中，随着经济的发展，产业结构必将从农业、工业为重心转移为以服务业为重心，这也就必将引起相关人口的转移聚集。在这个过程中，贫富差距将逐渐拉大，这也就要求我国在城镇化过程中，通过产业引导城镇化，实现产业结构的科学转型。新型城镇化建设过程中，产业的科学转型不仅需要合理的产业结构，还需要产业的形态多样、产业特色的鲜明以及产业强效的可持续发展性。

城镇化是一个产业带动人口集中的过程。因此新型城镇化的过程中需要人口合理的集中，首先就需要产业结构合理。

此外，人口的集中合理不仅代表着不能出现人口的过度集中，而且也代表着人口不能过度集中和不足。人口过多不仅会给城镇带来各方面的压力，还会造成失业率过高等社会现象，重步“拉美陷阱”的后尘;人口不足会影响城镇的发展，减慢城镇化的步伐。因此新型城镇化需要人口与城市经济协调发展。

新型城镇化是内在心理的城镇化也是社会关系的城镇化。很多村民在城镇化的过程中无论是因为外部政策的强制迁移，还是为谋求自身更好发展的自愿迁移，都会在整个改变的过程中感到无助，迷失方向。同时，在村民变市民之后，他们已经完全失去了原先农村传统的自然关系，融入现代的社会关系网络，建立新的社会关系。

尽管新型城镇化的核心是人的城镇化，但作为一项系统工程，人口城镇化离不开作为要素的人口、土地、产业和资金的同步城镇化，由此演绎出的新型城镇化进程实际上是以人口城镇化为核心，土地城镇化、经济城镇化与社会城镇化等要素同步发展的过程。政府在城镇化推进进程中处于主导地位，人地关系问题体现在城镇化进程中即是政府如何通过规范的管理调控行为实现人口、土地、资源与经济协调、可持续发展，从而促成健康城镇化格局的形成。

人地关系论是有关人类及其各种社会活动与地理环境关系的理论。近代地理学中的人地关系理论经历了地理环境决定论、或然论、适应论、生态论到文化决定论的发展过程。进入现代以来，和谐论与可持续发展的思想赋予了人地关系崭新的历史意义。人地关系适应论认为，人地关系应包括两方面的含义：一是人们对其周围自然环境的适应;二是一定区域内人和自然环境之间的相互作用。现代以来，人地关系协调与可持续发展理论对现今我国的城镇化发展具有极强的现实指导意义。

新型城镇化建设与传统城镇化建设的根本区别是以人为本。然而，以人为本的提出并不是没有道理的。人居环境理论就是以人类所聚居区域为研究对象，探讨人与环境之间的相互关系的科学。它强调以人为治，并不像社会学和地理学那样，只涉及人类聚居的某一侧面，而是把人类聚居区域作为一个整体研究，通过了解、掌握人类聚居的客观规律，更好地建设人类理想的聚居环境，这与新型城镇化建设的要求是不谋而合的。

土地的利用作为城中村改造的立足点，从土地利用强度、用地结构以及关联效益三方面可以看出，城中村对于土地利用的浪费以及配套用地结构规划的不合理都不能充分满足城中村经济以及生活各方面发展的需要。城中村的改造能够成功可以促使经济、社会、文化等各方面一系列的问题得以解决，促使整个城市的经济布局、城市面貌等方面产生质的转变，城市地位得到巨大提升。

3 城中村改造对策建议

尽管城中村在发展和治理的过程中出现了许多这样、那样的问题，但是城中村治理并不是无药可治的。

纵观全球城市的发展史，无论是发达国家的贫民窟还是发展中国家的城中村，这些都是在城市发展、演变的过程中必须经历的情况。因此，城中村治理可以根据自身实际情况，借鉴前人相关问题的治理经验，在新型城镇化建设过程中少走弯路，进一步完善城中村的治理工作。

3.1 界定产权，土地产权透明化

土地的处理是核对与清算资产中最重要的一个环节。无论村集体想要对土地进行任何的处理，不仅需要对村集体的资产进行评估作价，而且及时对土地资产进行妥善处置也是保障村民权益的必要行为。

总而言之，每一个环节和步骤在清产核资的实践过程中都是不可或缺的，为了取得农民的理解和认可就必须维护农民代表参加的权利，同时还应接受媒体监督，增加审计评估的透明度。

3.2 高起点绘制治理规划

城中村的规划需要站在一个高起点上，纳入城市的总体规划中。在治理部门充分准备的情况下，运用科学理论绘制城中村的治理计划，指导城中村建设。这就需要政府部门能在目标明确的的情况下，明确自身职能定位，在治理工作之前充分做好相关准备工作。这不仅能保障城中村的治理高效、稳定的推行，而且还能推动城中村的发展与城市建设融入一体。

3.3 制定明确的改造目标及原则

改造城中村的最终目的在于农民如何完全融入城市。城中村问题的根本即通过人口、社会、经济、环境、管理、土地等各方面调整，从而实现城乡“一元化”建设的发展转变。在城中村发展至今之际，城中村接下来的发展必然需服从城市的整体协调发展，在科学的聚居环境的引导下不断作出调整与改变。

城中村的改造建设中公众参与是必不可少的一个环节。在坚持经济、环境、社会并重的改造原则的同时，村委应该在治理改建中坚持保障村民的知情权，调动村民参与的积极性与各方面的配合。

3.4 完善村民社会生活的保障体系

城中村的治理工作中曾经出现过许多围绕村民利益而引发的矛盾。鉴于多个城市城中村的治理经验，城中村对于宅基地和村集体土地的转化必会影响到村民后续的生活保障，因此部分城中村中抵触情绪严重是治理推行困难的主要原因。治理后村民社会生活各方面的保障工作关系到社会的稳定，因此建立完善的城中村居民社会生活保障体系是南昌市城中村改造过程中一个艰巨任务。

城中村改造后，失去土地的农民成為惊弓之鸟，基本生活难以保障。因此，亟待建立起与城中村发展水平相符的社会保障制度。但当前尚无法建立起城镇居民同等的社保制度。对于城中村居民的社保方案，应“曲线救国”，先参照城市居民社保制定标准，之后再将二者相衔接，确保日后工作衔接的循序渐进。

在研究各地有关失地农民社保这一问题后，我们可在南昌城中村社保改革中推行以下措施。

第一，扩大范围。条件成熟的城中村，可试点将其纳入城镇企业职工社保体系中去。

第二，三方保障。制度先行，建立健全失地城中村居民生活保障制度，将政府力量和社会力量捆绑，实现政府、集体个人共同承担保险费用的机制。

第三，健全医保。将城镇医保体系与新农村合作医疗体系相结合，健全医保体系，完善制度规章。

第四，监管资金。落实专款专户，专户专用政策机制。为城中村失地农民设立社保专户，为其资金筹措和管理提供保障。政府、村集体、个人都按比例缴存，加大监管，确保资金有效使用。

第五，有先有后。要明确征地补偿费和自留地开发所得资金，必须首先用于村民社保，根据条件，最开始应满足养老保险，之后向医保、失业保险逐步增加。

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