对农村宅基地三权分置制度的探讨

李科

[摘 要]2018年1月，中央1号文件提出了对于农村宅基地改革的意见：完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。当下中国农村宅基地制度是封闭式自然经济的产物，而今，随着农村各项制度的变革及乡村社会经济的快速发展，宅基地制度在农村的实践过程中积累了各种各样的问题，例如空心村、一户多宅、城乡二元结构等。而且，我国农村经济正在由封闭走向开放，而且开放程度越来越高，各种生产要素开始流动起来，使得适应于封闭式自然经济的农村宅基地制度，面临着越来越严峻的挑战。宅基地“三权分置”有利于盘活农民闲置宅基地和闲置农房，提升农村土地资源配置效率和农民收入。

[关键词]农村宅基地；宅基地三权分置

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 什么是农村宅基地三权分置

农村宅基地是農村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。此前宅基地是“两权分离”，集体享有所有权，农户享有使用权。而宅基地三权分置就是将宅基地使用权分为资格权和使用权。宅基地的资格权，是农村集体经济组织成员依法享有的从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利，宅基地使用权是特定权利主体通过适当的流转渠道获得的一定期限内占用宅基地的权利。

2 我国农村宅基地制度的历史变迁

我国农村宅基地制度是在城乡二元结构体制下形成的。与城市居民不同，我国农民的住房一般来说不是由政府或社会供给的，而是由农民自己筹建的。这就涉及农村住宅用地如何配置的问题。20世纪50年代中期农业集体化以后，由于农村土地由私人所有转变为集体所有，农民要解决住房问题，集体组织理所当然要分配一定量的土地作为农民建房用地，土地所有权归集体，土地使用权归个人，土地所有权与使用权相分离。

3 现行农村宅基地制度存在的问题及对策

我们说现行的农村宅基地制度基本上是符合农村实际的，是有利于农民生产生活开展的，但是并不意味着否定其存在的诸多问题。我国宅基地制度是在大集体时期形成的，这几十年下来，随着农村各项制度的变革及乡村社会经济的快速发展，宅基地制度在农村的实践过程中积累了各种各样的问题。2000—2011年，我国农村人口减少1.33亿人，农村居民建设用地却增加3045万亩。据国土部门估计，我国农村宅基地面积相当于城镇建成区面积的5倍左右。大量闲置宅基地造成了土地资源的巨大浪费。改革开放以前，我国农村经济基本上是封闭式的自然经济，各种生产要素都是在该集体组织范围内调剂，社会分工与商品交换很不发达。这就使得农村宅基地从一开始就被深深打上封闭式的自然经济的烙印。当前，我国农村经济正在由封闭走向开放，而且开放程度越来越高，各种生产要素开始流动起来，使得适应于封闭式自然经济的农村宅基地制度，面临着越来越严峻的挑战。

（1）空心村问题。所谓的空心村，指的是原来村庄内部的房屋由于农民的搬迁而被废弃，同时在老村的外围或临近的交通线路附近建起新的农房。也就是说，村庄的边界在不断向外围扩展，同时老村子呈现出越来越衰败，因而村庄的宅基地占地面积越来越大，甚至向耕地区域蔓延。此外，空心村还有一个含义就是，由于大量的农民到外地城市打工，他们的房屋一年中大部分时间都闲置，这也形成了另外一种类型的空心村。在笔者看来，之所以出现空心村，首先是经济发展本身的规律产生的，正是由于市场经济在农村的扩展以及伴随着城镇化进程的发展，农民大量地涌入城市务工，由此就出现了农民赚钱在外，家里建房却绝大部分时间闲置的问题。而我国目前的城镇化严格意义上是一种准城镇化的状态，一定条件下会发生逆转，如受2008年金融危机的影响，大量农民工弃城返乡。在许多中国人的潜意识里，农村是农民最后的也是最可靠的保障。因此即便外出务工，但几乎没有人愿意无偿甚至有偿上交宅基地。

同时，经济的发展也促使农民对居住的条件要求复杂化，以前农民随便找一个地方建房子，只要对农业生产没有妨碍，现在必须只有在交通条件好的地方才建房子，农民不仅仅要从事农业，也要考虑到其他的许多问题，诸如子女上学是否方便、上街购物是否方便等等。再加上长期以来，我国对于村镇规划工作还不够重视，农民只能是自己选择自认为方便的地方建房子，这种情况在南方地区尤其普遍。这就加剧了原有村庄的空心化。

空心村问题的解决，在笔者看来很大程度上首先要建立起科学的村镇规划体系，同时要加强农村的基础设施建设、教育建设、医疗建设等。同时，要制定好关于如何利用闲置宅基地的相应的政策和有关制度，使得闲置宅基地也能产生经济效益，增加农民收入。另外，对于部分条件好的，已经或者有能力在城里买房的农民，要鼓励他们有偿上交宅基地。

（2）一户多宅问题。按照我国的宅基地管理规定，农村实行一户一宅。但是，各地农村在实际的过程中，还是出现了一户多宅的现象。一户多宅在不同区域的农村表现的程度不一样，在华北平原地区，宅基地由于较为集中，管理起来比较方便，因此一向较为规范和严格，一户多宅的现象并不多见。而在南方丘陵地区及山区农村，人口居住本来就较为分散，因此管理起来较为困难，乡村组织都没有多大的动力去管，因此一户多宅的现象相对更多一些。笔者认为其原因主要是宅基地管理不严格以及村镇规划方面没有做到位甚至没做的问题导致的。因为和承包地一样宅基地具有福利性质，是农民无偿获得的。设置这种制度的目的，是为了让农民获得最基本的生存条件，维护社会稳定。农村宅基地无偿分配给农民，虽然有利于保障农民的最基本的生存条件以及农村社会的稳定，但也容易诱发人们对宅基地的无节制的需求，再加上普遍存在管理不严，导致了超面积占用或一户多宅的现象出现，从而不利于节约用地。因此，要加大宣传教育工作，要让一户多宅的户主知道这是违规的。同时要加强对于宅基地的管理，对于多余的宅基地予以没收。

（3）宅基地所赋予的用益物权，还未得到完整的体现，转让权、抵押权和收益权尚欠缺。在笔者看来，既然我国法律赋予农村宅基地使用权用益物权的功能，而用益物权的设立目的在于获取物的使用价值，这种使用价值包括占有、使用和收益，即实现对物的使用和收益。这就意味着农村宅基地被赋予用益物权，必然要突破现有的使用权的局限，增加收益权、担保权或抵押权的功能。

当然，就当前中国的情况来看，政府不可能完全放开宅基地的用益物权，因为对社会的影响程度还未可知，贸然打开这个口子我们需要考虑到诸多可能的后果是否能够承受。第一，大量农村人口涌入城市，庞大的人口压力城市是否承担得起。第二，大量农村人口涌入城市必然导致务农人口的减少，从而可能导致大量耕地抛荒引发粮食安全危机。第三，城市相比农村生活水平较高，日常生活开销较大，大量农民入城是否能接受城市生活所带来的巨大开销还是个问题。第四，农村环境不比城市，卫生条件、生活水平、教育水平、交通便捷等条件远不如城市，城市人口去农村买宅基地不可能用作常住，大部分人都是想建個私人别墅或者私人会所偶尔去乡下度假用。如此一来，宅基地资源大部分时间下依然是处于浪费状态等等。以上这些问题都是我们需要考虑的。另外就是农村宅基地市场的诸多法律法规、标准和评价以及保障体系也尚未建立。尤其是保障体系，以后农民置换掉宅基地进城买房，如何能够有稳定的生活保障我们需要认真的考虑。在笔者看来，这个过程只能一步一步来，慢慢地探索和前进。

4 总结

宅基地改革之所以争议很大，不外乎有人担心农民把宅基地卖掉，会失去安身立命之本，或者大量城市资本到农村抢购囤积宅基地甚至乱占耕地变为宅基地。其实，只要把建设好相关的规章制度以及保障工作等配套工作做到位了，这些问题都是可以逐步解决的。宅基地改革不是一朝一夕的事情，因为我们国家农村人口依然有着庞大的数量基数，一旦宅基地的问题改革不好必然导致社会的动荡。

我们国家现在提倡乡村振兴战略，而要实现乡村的振兴势必要打破城乡二元结构，让更多的城市人才和资源能够流入农村，这也要求我们进行农村宅基地制度的改革。宅基地改革有太多情怀在里面，目前其实最需要的是往前推进改革。只有走出第一步，才能看出其是否有价值。就如中国的改革开放一样，刚开始也有诸多争议，但坚持下来，最终成就大家有目共睹。宅基地三权分置是宅基地改革一个很好的开始，意义重大。但当下宅基地三权分置制度还并不成熟，依然处于探索阶段，需要我们去不断地完善。

[参考文献]

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[2] 刘锐.农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2013（07）.

[3] 许经勇.论我国农村宅基地制度及其面临的问题与对策[J].学习论坛，2017（01）.