农村宅基地退出机制设计：需求、问题与对策

林铭海 刘迎旭

[摘 要]新时代背景下要实现“城乡融合”，乡村振兴与城镇化、工业化都要稳步推进，而面对土地需求的紧张，农村宅基地的退出为其提供了一条解决思路与缓冲地带。当前农村宅基地退出中存在着强拆、农民“被上楼”等诸多问题，本文经过分析认为，继续对土地流转机制进行积极有益的探索、在宅基地退出机制中充分考虑农民意愿、充分设计好保障性措施是有效进行宅基地退出的对策。

[关键词]双增趋势；宅基地退出；土地流转；农民

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

1 “双增”趋势中的土地需求

新时代背景下，“十九大”针对农村提出了许多新提法，包括作为七大战略之一的乡村振兴战略、城乡融合发展、土地承包期再延长30年等。这标志着社会对城乡关系认知的上升，由“统筹”到“融合”，既要坚持城镇化发展，又要振兴乡村，以实现二者的有机统一。但当前我国仍在城镇化、工业化快速发展阶段，需要大量土地资源的持续投入；同时，对农村耕地的保护的要求同样有增无减，这样一种“双增”的趋势導致了人地矛盾愈显突出。新土地资源开发的经济和环境成本太大，要实现城乡融合，对现有土地进行有效的规划与整理是最有效的措施，由此带来了城乡建设用地增减挂钩机制等一系列政策实践。

2 宅基地退出机制的理论支持与实践

农村宅基地是我国特有的名词，1962年，农村宅基地作为专门术语第一次在《农村人民公社工作条例修正草案》中出现，农户作为集体经济组织成员，其依法享有宅基地的使用权，宅基地即为农户建造个人房屋的集体所有土地。随着经济发展、我国固有“安土重迁”“落叶归根”的传统思想、居住习惯等因素的影响，农村中的宅基地存在着大量闲置浪费现象，由1996年—2016年数据统计，农村人口数从85，085万人逐年下降至58，973万人；农村年末实有住宅建筑面积却持续增加，从182.4亿平方米增长到256.1亿平方米，因此宅基地的退出成了缓解土地需求的良好途径。

中央与地方政府也对农村闲置宅基地退出给予了巨大的重视。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出针对“宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实”问题，进行宅基地制度改革试点。十九大中也明确指出：巩固完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置。从地方具体实行情况来看，比较成功且有地方特色的模式也相当丰富。如天津“宅基地换房”模式，重庆“宅基地换房，承包地换社会保障”模式，上海松江宅基地置换模式，浙江嘉兴“两分两换”模式，等等。

3 当前宅基地退出中存在的问题

然而，由于退出制度的不够完善以及具体实施的局限性，在实际政策实施中，出现了不尊重农民意愿，罔顾农民利益的强拆、农民“被上楼”、退出农民再失业等问题。主要体现在以下几点：

3.1 土地产权制度的制约

土地与房产向来是特殊的社会资源，我国的土地制度也经由两权分置到三权分置的渐变，但在使用权与经营权的流转中仍存在诸多约束机制，使得土地流转途径受限、流转后经营模式受限。流转制度的限制直接制约了土地流转后的预计产值，使得财产性收益不高，无法为落户城镇的农民提供足够的经济基础与经济保障。

3.2 在机制设计中缺乏对农民意愿的考量

当前学界普遍认为，宅基地退出中出现问题的直接原因是在退出机制的设计中缺乏对农民意愿的衡量。宅基地退出机制设计中，作为主体的农民的意愿没有得到充分尊重，退出机制缺乏民意基础，补偿方式不一定符合农民需求，缺乏科学的机制设计导致农民不愿意退出，这是宅基地退出过程中的各种矛盾频发的根源所在。

4 完善宅基地退出机制的对策

深化农村土地制度改革是乡村振兴的重要支撑。处理好农村宅基地退出，是政府的责任所在。因此，在宅基地退出机制的设计与实践中应慎之又慎，充分考虑保障性举措，以科学方式推进农村宅基地的平稳退出。

4.1 规范宅基地产权制度体系

新时期进一步深化土地制度改革与完善三权分置机制的同时，应做好保障性与探索性的措施。前者是规范宅基地产权制度体系，明确宅基地所有权的归属与使用权、经营权的流转范围、方式，严格界定宅基地各权的权能，做好宅基地确权与登记工作；后者要积极探索使用权与经营权的流转方式，在保障制度与农民利益的前提下放活土地的流转与经营，通过有效的激励约束机制提高财产性收益。

4.2 在宅基地退出机制设计中充分考虑农民意愿

在宅基地退出的补偿设计前应当对当地进行充分的调研，首先要了解当地的补偿意愿总体倾向与分布，避免盲目的制度设计；其次应当了解农民意愿及其影响因素，因地制宜、因人制宜地设计灵活的退出机制，充分考虑农民需求；最后，补偿措施应当科学合理，基于农民充足的选择区间并能激发其退出积极性。

4.3 制定科学有效的保障性措施

在农民退出宅基地后要保证其正常的生产、生活与抵御风险的能力没有降低，最好有所提高。可以与相关企业签订定向就业合同，提供足够、合适的工作培训与岗位；为风险应对能力差的农民提供社保或养老保障作为补偿；在住房安置时尽量考虑将相近的农民相邻安置；定期回访、提供心理咨询、问题反馈通道等，确保其因退出而导致的困难能够得到有效解决。

农民是宅基地退出过程的主体，只有充分尊重农民意愿，并将其融入宅基地退出的机制设计与实践中，才能有效推进农村宅基地的退出进程。

[参考文献]

[1] 欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009（10）.

[2] 张秀智，丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究[J].中国农村观察，2009（06）.