基于农户意愿角度的农村宅基地退出机制探究

孙雨婷

摘要 基于禹城市调研数据，运用Logistic分析方法，对宅基地退出意愿的动力因素与阻力因素进行了基本描述与分析，对影响因素因子采用了加权平均值法，对其影响程度进行排序，针对禹城市农村宅基地退出存在的问题，提出一些对策建议。

关键词 宅基地退出；影响因素；建议

中图分类号 F311文献标识码 A文章编号 0517-6611（2018）01-0210-05

Abstract Based on the research data of Yucheng City，applying Logistic analysis methods， the influencing factors that hindering and promoting the exit intention of homestead were described and analyzed.The weighted average method was adopted to the influencing factors， and the influence degree was sorted.In view of the problems existing in the withdrawal of rural residential land in Yucheng， some countermeasures and suggestions were put forward.

Key words Homestead withdrawal；Influencing factors；Suggestions

一直以来，我国农村宅基地的利用模式较为粗放，而随着城市化与工业化的发展，大量农村人口向城市转移，农村人口空心化严重，宅基地闲置现象普遍[1]。国土资源部数据显示，1997—2007年我国农村人口减少13%，而村庄用地增长约4%，人减地增现象明显。同时中国科学院地理科学与资源研究所数据显示，25%～33%的传统农村存在空心化现象，全国范围内可整治的空心村面积达757.89万hm2[2]。

为了改善宅基地大面积闲置的现状，提高农村土地利用效率，2013年10月国土资源部颁布《节约集约利用土地规定（草案）》，提出通过置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式鼓励农民自愿有偿退出农村闲置宅基地；2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《深化农村改革综合性实施方案》，又表示“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”[3]。但一直以来，农村宅基地退出缺乏有效激励和有效途径，农民也缺乏自主选择权，宅基地退出制度的落实还存在不少问题。

山东省禹城市大量农民外出务工，农村宅基地闲置现象较为普遍，且由于缺乏系统、合理的管理，在用地规模、建房结构等方面较为混乱，农村空心化程度高。在此背景下，笔者对禹城市宅基地退出情况及农民退出宅基地的意愿进行调研，从现状出发，对禹城市农村宅基地退出提出建议。

1 禹城市宅基地利用现状与宅基地退出相关政策实施情况

1.1 禹城市宅基地利用现状

1.1.1 农村居民点面积比重大、数量多，但个体规模小。根据政府部门统计以及一些学者的调研数据，禹城市农村居民点面积占土地总面积的10.72%，占建设用地面积的61.43%。禹城市有1 000余个村庄，但平均规模只有392.51人/村，个体规模是山东省德州市所有县区中最小的。禹城市不少村庄仅有几十户农户，大多数如此小规模的村庄基础设施落后。

1.1.2 农村居民点分布格局极其分散。禹城市村庄数量多，且形成了极其分散地分布格局。在实地调研过程中发现，村庄零散地分布在广袤的农田中，进入一个村庄往往要穿过大面积的农田。这样分散的布局结构，不利于社会资源、基础设施的集约利用。

1.1.3 农村宅基地面积超标严重，布局混乱，闲置现象普遍。数据显示，禹城市户均宅基地面积508.07 m2，户均超标242.07 m2，超标现象严重。一直以来，农村宅基地缺乏系统、合理的管理，农民选址建房较为随意，在用地规模、建房结构等方面处于放任自流的状态，宅基地闲置现象普遍。在实地调研过程中发现不少破败不堪、无人居住的住房，甚至有连片的宅基地荒废现象，如禹城市牌子村砖墙坍塌随处可见，村落萧索。

1.2 宅基地退出政策实施情况 近年来，禹城市全面推进整治挖潜，盘活和合理利用闲置土地，曾2次作为国土部试点开展增减挂钩工作，在完善农村基础设施建设、促进农村土地集约利用、提高农民生活质量方面取得了一定成效。

在实地調研中发现禹城市对于农村土地合理集约利用以及空心村治理有一定的实践，农村宅基地退出主要为政府主导的整村搬迁。以乡镇人民政府统一引导并组织规划实施，结合增减挂钩项目，坚持 “一户一宅、建新拆旧”的原则，让农民退出原有宅基地，由政府在“面积不超标”的标准下重新分配新的宅基地。在房寺镇的宅基地退出实践中，下属35个自然村进行拆村并建，由政府统一规划组织赔偿以及建设集体居住的楼房。

2016年禹城开展了农村危房改造工作，根据 “农村危房改造资金以农户自筹为主，各级政府补助为辅，多渠道筹集改造资金”的方法，在“一户一宅”原则下，让特殊困难群体的危房得到修缮或拆旧重建，异地建房则拆除原危房、退出原宅基地。

2 禹城市宅基地退出存在的问题与影响农民宅基地退出意愿的因素

2.1 禹城市宅基地退出存在问题分析

2.1.1 宅基地退出未能充分尊重农民意愿，农民“被上楼”现象严重。房寺镇在拆村并建、组织宅基地退出的过程中，一方面农户对宅基地退出的补偿不满意，另一方面建成的农村社区有的仅通了水和电，煤气、暖气等基础设施还未到位，政府为了指标与任务的进度，强迫农民“上楼”。强迫拆迁与抗拒拆迁矛盾突显甚至激化，不利于社会稳定。农村宅基地退出的实践中必须遵循农民自愿的原则，防止“为了退出而退出”，防止强制退出。

2.1.2 宅基地退出的补偿办法缺乏群众基础，补偿范围与补偿力度不合理。在全国范围内，宅基地退出的补偿办法多为政府单方面确定，农村集体经济组织与农民自身参与程度低，未能保障农民合法权利。宅基地退出的补偿应包括宅基地和地上附着物，但通过实地调研发现，房寺镇实际补偿以房屋面积为依据，这实际上成了以房换房， 对宅基地的补偿缺失，忽视宅基地的价值。同时，根据德州市政府的宅基地补偿标准，每667 m2宅基地将补给村民10万元，而现实情况下，农民如若想要不贴钱住新房，每667 m2宅基地的补偿标准要到20万～25万元。要住上等面积的新楼房，农户家庭要承担较大的经济负担，有些地方政府甚至有强制村民贷款购房的行为。

2.1.3 农村宅基地确权登记工作的滞后。农村宅基地和农房均具有資产属性与商品属性，但是条件是已经确权成功。由于农户确权意识不强，农户宅基地权属确权登记滞后，权属不明确，农村违规占用宅基地建房问题突出且普遍，难以管理。同时宅基地使用权的确权登记颁证工作中面临一些复杂的遗留问题，登记颁证工作开展困难，严重滞后。未确权导致很多宅基地产权不明确，造成宅基地管理工作不易开展，不利于宅基地退出政策的有效推行。

2.1.4 农村宅基地缺乏退出路径。禹城市宅基地退出以政府主导为主，农民自愿自发的宅基地退出缺乏路径。禹城市牌子村作为典型的空心村，大量的空房子闲置，门上的锁都生了锈。闲置宅基地没有对应的处罚制度，主动退出无门并无相关奖励措施。由于农民观念守旧以及缺乏主动退出路径，在政府未进行整村搬迁的宅基地退出时，对于如此的闲置宅基地无相关措施。对于政府是否出台相关的宅基地退出的路径保障与奖励措施，许多农民表示并不了解。

2.2 影响农民宅基地退出意愿的因素分析

2.2.1 数据来源。数据来源于2016年9—10月对禹城市2镇4村的农户问卷调查，4个村落均为较典型的空心村。首先在禹城市内随机抽取乡镇和村庄，再在每个村庄随机抽取农民进行采访。共获取问卷210份，其中有效问卷204份，有效率为97.1%。具体数据来源分布见表1。

问卷数据包括家庭基本信息——性别、年龄、教育水平、家庭户籍人口、非农就业人数、家庭收入等内容；农户宅基地及住房情况——有无宅基地、宅基地的数量、宅基地的面积、建筑面积、房屋年限、房屋建筑结构等内容；农户对宅基地认知与意愿情况——宅基地的权属认知、制度认知、居住满意度、流转意愿、驱动力与阻力因素等内容；以及对于本村庄内空心化现状以及空心村整治措施的认知等。在调研时多采用访谈形式，以期了解农民的真实意愿和利益诉求。

2.2.2 被调查农户基本特征。有效调查问卷共204份，涉及204个农户家庭。在调研对象性别结构上，男性占比65.69%，女性为34.31%。年龄结构上，20～35岁占比10.78%，35～50岁为39.22%，50～65岁为35.78%，65岁以上为14.22%。在教育程度方面，整体情况为调研对象处于低文化水平的状态，初中及以下学历者占比高达90.2%，高中学历者为6.86%，大学学历仅为2.94%。

2.2.3 回归模型分析。由于 Logistic回归模型是分析因变量为二分变量的理想模型，非常适合该研究关于意愿影响因素的估计分析。因此该研究利用SPSS 20.0对整理问卷所获得的数据进行定量分析，选用Logistic回归模型来分析农民宅基地退出意愿的影响因素。

将被调查农户宅基地退出意愿作为因变量 Y，宅基地退出意愿分为愿意和不愿意，愿意取值1，不愿意取值0。影响因素作为自变量X。公式如下：

Y =ln（P1/P2）=β0+β1 X1+β2 X2+…+ βn Xn

式中，P1代表农户愿意参与宅基地退出的概率，P2代表农户不愿意参与的概率；Xi为农民宅基地退出意愿的影响因素；βi为影响因素的回归系数；β0为常数项。

根据相关研究成果，该研究将影响农民宅基地退出意愿的因素分为个人与家庭属性特征指标、宅基地（房屋）特征、政策认知指标3组共13个变量。相关变量的含义、赋值及描述性统计分析结果见表2。

利用SPSS 20.0运行模型，分别以农户宅基地退出意愿为因变量，采用二元Logistic对因变量进行回归分析，结果见表3。从模型的整体检验结果看，-2 Log likelihood=38.042，Cox & Snell R Square=0.134，Nagelkerke R Square=0.477，这3个参数都达到了规定要求， Sig.=0.006， 说明2个模型的拟合程度较好。

表3分析结果显示，人均年收入指标在0.1的水平上显著，外出务工人口比例和宅基地房屋空置情况在0.05的水平上显著，且作用方向都与理论预期相符。家庭外出务工人口的增加导致宅基地退出意愿的提升，表明农民进城务工后，收入水平较务农有所提高，常住在城市使其逐渐适应了城市的生活生存模式，对农村的联系相应减弱，经济能力等方面逐渐与城市相融合，对农村的依赖逐渐下降。而人均年收入这一指标则是最能体现农户在退出宅基地、脱离农村的过程中经济方面的因素是决定性因素，人均年收入越高，退出宅基地的意愿则越大。

2.2.4 农民对宅基地退出动力与阻力因素认知情况[4-7]。对山东禹城调研时获得的204份有效问卷中宅基地退出的动力与阻力因素进行了基本描述与分析，将众多因素归类为生活环境因素、经济因素、保障因素以及其他因素，采用“因素赋值加权平均计算”的方法，对其影响程度进行排序，结果见表4、5。

农户自身的经济状况和政府对农户住房和补偿等方面的保障措施是进行宅基地退出的最主要推动因素。城市更多的工作机会和更好的交通、教育等方面的基础设施、更优美的生活环境和农村现有的比较落后的配套设施和人居环境共同组成了农户宅基地退出的拉力和推动力。其次就是控制房价在农户的可接受范围内和给予农户足够的补贴，拥有足够的资金去购买其他房产，解决居住问题。增加收入，提高人民的收入水平也影响着农户的意愿。

居住环境与生活方式、对宅基地权属性质的认知、经济因素等对于农民意愿有较大影响。农户对于传统的庭院式自由宽敞的生活方式依赖性强。调研对象普遍认为宅基地为个人所有，这样的错误观点为宅基地退出造成了较大阻力。农民出于对退出宅基地后的生存与生活的担忧，本能地产生对于退出宅基地的排斥。不少农民基于对宅基地权属性质的错误认知，对宅基地潜在的财产性价值有过高预期，导致农民不愿退出宅基地。

在空心化背景下，任宝林[8]表示农村人口大量向城镇转移，宅基地闲置，这理论上是农村宅基地退出的推动力量。但是由于经济方面的因素如城镇房价与生活成本过高，外出务工者工作稳定性低，缺乏社会保障，传统观念以及对宅基地权属性质不明确等原因，导致外出務工者也极度不愿意退出闲置宅基地。

2.2.5 禹城市农户宅基地退出意愿的动力与阻力机制。结合表4、5内容分析，基于农户认知的宅基地退出动力与阻力机制架构见图1。

3 禹城市宅基地退出的相关建议

3.1 充分尊重农民意愿，确立农民主体地位，合理确定宅基地退出相关机制 尊重农民意愿，加强政府服务功能。在调研时有农民激烈表示“与政府打交道，一定会上当”，一贯以来，“强拆”“被上楼”等事件频发，政府形象在农民心里越来越负面化。农户对“政府行为”的认知偏差以及刻板印象造成农民的心理障碍，使农民排斥宅基地退出。因此，政府在整个制度推行以及执行过程中承担的责任与扮演的角色至关重要。

农民普遍认为现有宅基地退出补偿过低、不应只对原住房进行补偿，且对政府强制农民退出宅基地的行为表示强烈不满。在制定与执行相关政策时必须要充分考虑农民的意愿与需求。要保障农民的公共参与，考虑到农民生产生活的需要，让农民参与决定安置房的结构与形式、奖励与补偿的形式等，针对农民的切实需求提供不同的补偿的方式，解除农民对退出宅基地后的生活生产的担忧。同时政府也有极大的义务对相关政策与知识进行宣传科普，减小由于认知上的错误导致的宅基地有偿退出的阻力。在农民退出宅基地后，政府应给予农民必要的社会保障以及就业的机会，解除农民退出宅基地的后顾之忧。

3.2 以政府引导为主，结合奖罚制度，开展宅基地有偿退出实践 调研对象中，愿意主动退出宅基地的比例低至6.34%，凭借农民自发性地主动提出退出宅基地可能性极低。要减少宅基地闲置，提高农村宅基地集约化利用效率，治理空心村，政府必须发挥极大的引导性与组织功能，应主动了解并且满足农民的合理需求，制定能够吸引农民的宅基地退出的奖励政策，或对闲置宅基地的行为进行处罚，并且加强相关知识与政策的宣传力度，让农民了解、支持与参与。针对禹城农村空心化现状，政府主导的迁村并点是解决农村宅基地利用问题的较好方式。在迁村并点后要考虑到农民生产的便利、农民生活与居住方式的习惯，同时也要提供多种路径，以满足农民主动退出闲置宅基地的需要。

3.3 明确土地产权，加块宅基地使用权登记发证确权工作 宅基地确权是促进农村宅基地退出的基础。厉以宁认为，最重要的是推进土地确权制度改革，赋予农民“三权”“三证”。农村宅基地有偿退出要以宅基地的权属明晰为前提，在进行宅基地有偿退出的实践前，要做好农民宅基地确权登记的工作。坚持“一户一宅”的原则，对一户多宅进行适当的整治，对于多宅现象，可贯彻“多宅不多面积”的原则，即总面积如果符合当地政府规定的面积，则承认其合理合法性；对标准范围之内的宅基地按照统一标准进行合理补偿，对超额部分不予登记及补偿。

3.4 政府规范自身行为，规范工作程序，完善管理审批制度 强化对宅基地的管理工作，完善管理审批制度，并且加强监督工作，避免一户多宅与宅基地面积超标现象。政府有义务做好村庄的规划设计。在农民退出宅基地过程中，政府及其工作人员要端正自己的职能，落实好宅基地退出补偿工作。在农民退出宅基地后，要加强土地用途管制。采取多种方式盘活利用农村闲置宅基地，规范农村闲置宅基地管理整治，促进农村土地节约集约利用，切实保护农民合法权益，加快促进城乡经济社会协调统筹发展。

3.5 建立城乡一体的安置体系、就业服务体系与社会保障体系 促进农民自愿退出宅基地可以有效地提高农村土地使用效率，减少土地资源的浪费。为农民真正的解决“后顾之忧”，提高农民的生存技能与生活保障，可以提高其在城镇生存且发展定居的能力，降低其对农村宅基地的依赖。

参考文献

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