渔民社会保障体系中的问题与对策

潘盼盼 徐士元

摘要 在农民社会保障不断完善与和谐社会建设背景下，渔民社会保障问题不容忽视。渔民基本生产生活需要，必须配备应有的社会保障措施。该研究提出渔民社会保障的现实要求，从宏观与微观2个角度分析其存在的问题，提出了相应的优化对策。

关键词 渔民社会保障体系；问题； 对策

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）23-0213-02

Abstract Under the background of the continuous improvement of social security for farmers and the construction of a harmonious society， the issue of social security for fishermen cannot be ignored. The basic production and living demands of fishermen must be equipped with proper social security measures. This paper put forward the realistic requirements of fishermen social security， analyzed their existing problems from both macroscopic and microscopic perspectives， and proposed corresponding optimization countermeasures.

Key words Fishermens social security system；Problems；Measures

近年来，党和政府一直重视“三农”问题，陆续出台了各项农民社会保障措施。在人口普查中，渔民归属农业人口，理所应当享受与农民相同的保障政策。而事实上，农民保障政策一直将渔民排除在外，渔民成为农民中的边缘性人群。渔业是农业的组成部分，渔民是农民的一部分，渔民社会保障是农民社会保障中的重要分支。目前学术界对失地农民、务工农民的保障问题进行了大量的研究，各级政府也高度重视这一民生问题。相比较而言，对渔民的社会保障研究较少，因此，要加强这一问题的理论研究与实践探索。

我国目前处于全面建设小康社会的进程中，渔村的小康是建设过程中不容忽视的一部分，让渔民享受到与农民甚至城市居民一样的社会权益，达到小康的生活水平，有利于社会和谐。此外，十九大报告也强调，要加强社会保障体系建设，故笔者探讨渔民社会保障体系相关问题，让更多人来关注渔民社会保障，关注“三渔”问题。

1 优化渔民社会保障是现实要求

1.1 渔民的生产生活成本高

土地是农村家庭维持基本生活的主要保障，农民在自己的土地上耕种粮食，足以解决温饱问题。而渔民主要生活来源是靠卖掉捕捞的鱼虾海货，从而获得经济收入。这些鱼虾无法作为主食，渔民的粮食还需要另外购买，提高了生活成本。渔民出海捕捞必须依靠渔船，渔船投资建造成本较大，基本是全家获取经济来源的唯一工具，出海捕撈受气候、海洋环境影响较大，海洋灾害发生概率高，一旦遭遇，轻则渔船损毁，重则命丧大海。

1.2 渔民没有失业保险

农民拥有土地使用权，农民可以一辈子从事耕种，土地还可以代代相传，生产保障稳定。渔民依赖海洋生存，但海洋是公共资源，渔民无法承包捕捞，没有专门海域的使用权。渔民世代捕鱼为生，没有其他技能，他们一旦失海上岸，如果没有储蓄或是政府和村集体的补助，毫无收入来源。不同的是，城市居民却可以享受到失业保险，暂时度过一段时间，而渔民却没有失业保险。

1.3 失海问题严重

渔民生产生活以渔场海域作为资源基础。近年来，渔民生产劳动的渔场被大量的蚕食和占用，渔民失海已成为渔民和渔区发展面临的新问题、新矛盾。分析渔民失海状况，可分为显性失海和隐性失海[1]。显性失海，指的是因为中日、中韩2个渔业协定的影响，以及经济发展和国防建设需要而占用渔民生产作业的渔场海域。隐性失海，一是沿海城市排放出大量污染物，致使海洋生态破坏；二是大批原本拥有承包土地的耕地农民、强势企业和单位纷纷建造大船，下海捕捞，争夺渔场资源。

1.4 渔民收入不稳定

渔民的收入受多方面因素影响，气候、环境、洋流、海产品市场都影响着渔民的收入。当前禁渔期政策的不断加强，渔民在这一特定时期毫无收入来源，致使不少渔民冒着违法违规的风险，禁渔期依旧下海捕捞，影响渔业可持续发展。

2 渔民社会保障体系中存在的问题

对于渔民社会保障体系中存在的问题，可以从宏观与微观两方面概括。

2.1 宏观角度

2.1.1 监督管理体制不健全。

从社会保障制度建成开始，就一直使用行政手段来管理，从来没有意识到经济、法律问题以及让公民参与到管理之中。当前的行政问责集中于行政领导体系中，基本上贯彻对领导负责、对权力负责的原则，而对公众负责、对权利负责、对法律负责的努力上有所欠缺，这就需要强有力的监督部门的制衡。政府既是政策的制定者又是执行者，同时负责资金的管理与监督，存在无人监管的情况。如果不明确责任，健全现有监管机制，会出现政府干预市场、部分地方政府或部门为了自身利益，挪用渔民社会保障基金的现象，养老资金冒名领取、谎报医疗费用等问题层出不穷[2]。

2.1.2 法律法规滞后。

渔民社会保险体系与渔民自身利益息息相关，但是迄今为止，国家立法部门还没有出台关于社会保障的法例。我国现行社会保障体系的法律法规，都是政府有关部门制定的，以文件、政策、意见、通知、复函等展现出来[3]。这些规定立法层次还较低、规范不统一、效力严密性欠提高，渔民社会保障权益无法保证。目前渔民解决权益纠纷主要依赖仲裁决定、司法程序，权利救济途径非常局限。而且，渔民社会保障的行政政策、行政手段，常常越位替代法律，成为解决社会矛盾的主要手段。政府政策变动速度较快，领导追求显性政绩，对政策的规范性不加以重视，使得法律的权威消逝殆尽。法律权威无法树立，公民社会保障权就根本无法得到稳定的实现。

2.1.3 社会保障水平不平衡。

社会保障覆盖面还不全面，目前还未达到全体公民全覆盖，即使已经覆盖到的养老保障政策也是低水平的，渔民当前所领取到的养老金，只能满足温饱需要。渔民失业保险尚没有覆盖到临时就业人群。不断加大覆盖范围以及保障力度是一个长期的问题。此外，渔民自身社会保障意识较薄弱，没有意识到购买医保以及养老保险的重要性，他们购买社会保障仅仅考虑自己的经济收入是否能承受以及购买社会保障会给他们带来的实际利益[4]。社会保障水平不平衡，主要原因是城乡的“二元结构”。城乡二元结构下，渔村的公共服务体系较城市尤为落后，基础设施老旧，教育医疗水平差距大，都不利于和谐社会的建设。

2.2 微观角度

2.2.1 渔民参与积极性低。

民主社会的环境下，渔民在关乎自身利益的社会保障问题上，应该多多参与。而实际上，渔民参与能力以及积极性自觉性较低。不参与或极少参与使得民众表达诉求时容易出现情绪化行为，存在着冲动心理、发泄以及短视和狭隘心态，参与的广度和深度也非常低。渔民社会保障参与度低不是毫无原因的，政策的制定忽视了公众参与，公众缺乏渠道来表达意见。民主法治的缺失，想要完备的公众参与机制还需时日，制度化的公众参与机制才是完备的，需要合理的程序、高效的组织机构。公众参与的能力、公众参与积极性、公众的自觉性都是重要的影响因素。

2.2.2 政府责任划分不清，权责脱节。

渔民社会保障的运行由劳动和社会保障、民政、卫生、财政、审计、发改委等多个行政部门共同管理，职责范围有所重叠。管理部门繁多、各部门政策冗杂的现象会对渔民社会保障的整体造成管理力量分散、实施政策矛盾的局面。多头管理、政出多门的现象容易造成社会保障管理权限的分散、政策实施的不统一，也会带来组织实施机构重叠和财力浪费这样的混乱局面，而且给社会保障的监督和管理带来非常大的困难。一方面，各管理部门在社会保障规划和协调问题上会因为部门利益而相互掣肘、推诿，社会保障整体功能难以有效发挥；另一方面，管理机构重叠，也会造成保障的高成本、低效率[5]。

2.2.3 社会保障资金来源不稳定。

目前，我国渔民的社会保障资金主要是渔民自己缴纳为主，渔村集体补充，国家财政再支持小部分[6]。渔业资源不断枯竭，渔民中转产转业人群较多，渔民经济收入完全没有保证，渔村集体经济水平也呈低迷趋势。这就需要政府加大对渔民社会保障的财政投入，稳定社会保障资金来源。从社会保障基金的整体来看，我国逐渐步入老龄化社会，养老负担不断加重，保障基金整体压力大，资金缺口可能会不断扩大。此外，部分企业运行竞争压力大，保费收缴困难重重，无法及时上缴保费的企业不断增多，以上种种原因造成社会保障基金难以维持稳定增长。

3 优化渔民社会保障体系的对策

3.1 完善渔民社会保障体系，提高法律层次

当前渔民社会保障制度虽然不够健全，但一直在不断完善。在不断的调试过程中，需要依据一定的原则，将形成的办法和措施进行总结和规范，形成统一的渔民社会保障管理办法，并提交立法机构上升为一定的法律法规。在制度贯彻执行后，再根据渔区经济发展和渔民经济承受能力的实际情况做出必要的调整和修改，并通过立法予以确认。渔民社会保障立法工作可根据该制度中各个具体保障项目的难易程度和实际进展情况分别进行，采取先易后难、先分项后综合的立法顺序，构建起一套规范、高效和社会化的渔民社会保障法律、法规，从而使渔民社会保障体系建设工作有法可依[7]。此外，尽快建立统一的社会保障法律，才能提高社会保障制度的法律层次，增强约束力，完善渔民社会保障体系。

3.2 依据渔民特性制定相关制度

政府可以根据渔民的特殊性制定与之相适应的保障措施，保障渔民的合法权益，完善渔民社会保障体系，使渔民老有所养、生活有所保障。为保证渔民社会保障体系的顺利建设，可以通过建立政府信息公开制度、民意调查、听证会、协商谈判等制度建设，以及加强非盈利组织的参与管理等措施，建立起完善的渔民作为公众的参与制度。利用公众的集体智慧和参与的广泛性，弥补渔民社会保障政策目标的不确定性和信息的不完全导致的盲目决策和政策偏差，让广大渔民愉悦地接受政策，促进政策顺利执行。

3.3 建立行政问责制度，明确政府责任

社会保障政策执行过程中出现的多头管理、政府缺位、越位现象往往是由于权力不明确或缺少制约，建立健全行政问责制是关键。行政人员要本着对人民负责的原则，尊重民众参与的权利；将履行责任与严格追究责任相结合，提高全社会的行政问责意识。通过完善问责制度，健全政府职责体系，建设责任型政府，可以规范政府行为，明晰政府责任，提高政府公信力，进而维护渔民的社会保障权利。

3.4 大力发展渔业经济，保障渔民的经济收入

渔业转型方兴未艾，休闲渔业、养殖渔业、远洋渔业不断带来可观的经济收入。积极发展渔业的新兴产业寻找经济增长点，将渔业的第一、二、三产业合并，形成渔业产业链条。经济收入直接影响渔民的社会保障，除了出海捕鱼之外，政府可以资助渔民进行水产养殖和海洋旅游开发，多渠道地增加渔民收入[8]，为渔民提供多样化的生活保障，使他们有多余的资金可以投入社会保障。

3.5 提供相关技能培训，提高渔民的综合素质

渔民只懂捕鱼，对其就业发展不利，一旦渔业发展不利，渔民就会失业。相关机构可以给渔民提供更多的技能培训，增加渔民的就业能力。政府引导渔民树立学习意识，改变传统观念，让渔民的子女可以接受更多的教育，与时代接轨，而不是单一依靠传承传统的手艺，从而增加渔民就业渠道，保障渔民生活。

4 结语

通过不断完善渔民社会保障体系，确保渔民生活有依靠、有依托，让渔民不再担忧生产生活，减少渔业风险，公平地享受到社会基本福利，有利于统筹城乡发展，促进社会进步，在经济基础上助力渔区建设。

参考文献

[1] 李晓蕙，吴思琪.中国“失海”渔民再就业促进对策[J].大连海事大学学报（社会科学版），2016，15（3）：35-39.

[2] 張邦辉.社会保障的政府责任研究[D].重庆：重庆大学，2010.

[3] 王德高.社会保障学[M].武汉：武汉大学出版社，2010：156

[4] 王建友.论海洋渔区渔民的社会保障问题[J].当代经济，2008（2）：32-34.

[5] 张邦辉.社会保障的政府责任研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：7，210-211.

[6] 韩立民，陈自强.平安渔业建设中渔区社会保障体系建设研究[J].中国渔业经济，2009，27（1）：98-103.

[7] 高翔.吉林省农村社会保障体系建设中的政府责任研究[D].长春：长春工业大学，2010.

[8] 宋广智.海洋社区渔民社会保障问题探讨[J].法制与社会，2009（21）：285，297.