社会组织参与城市社区矛盾化解的政策支持

陈蕾

改革开放以来，从中央到地方陆续出台了一系列方针政策，为社会组织参与化解社会矛盾、维护社会稳定创造了良好的政策环境。

一、中央支持社会组织参与城市社区矛盾化解的政策分析

十六届四中全会把加强党的执政能力建设作为中心议题，将“构建和谐社会”作为党的执政能力建设的重要路径，要求 “建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局；发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”，这对于社会组织作为政府职能转移的载体参与社会矛盾化解具有风向标的意义，也是我国社会组织相关政策的一个分水岭。同年最高人民法院颁布《关于民事调解工作若干问题的规定》（2004）

将民事诉讼法第87条规定的“有关单位”协助调解界定为“与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织”，随后《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（2006）对社会组织通过参与社区服务化解社会矛盾予以明确支持：“做好社区服务工作对于化解社会矛盾、促进和谐社会建设具有重要意义；坚持社会化的原则，充分发挥……民间组织……在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持……社会力量参与社区服务；积极探索通过政府‘购买服务、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。”

十六届六中全会筹划构建社会主义和谐社会，首次提出要培育扶持社会组织，全面开展城市社区建设，发挥社区民间组织在社区建设中的积极作用。次年最高人民法院发布《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》（2007），强调要“建立和完善引入社会力量进行调解的工作机制”。到了十七大，社会组织被作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，报告提出：“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”十七大之后，中央对发挥社会组织在社区中承接政府职能、反映群众诉求、增强社区自治的作用日益重视，相关扶持政策也更加具体，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（2009）要求：“大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，适当放宽社区社会组织的登记条件，降低门槛，简化登记手续，及时办理备案手续，并在活动场地等方面提供帮助。”

党的十八大在“十二五”规划的基础上，强调加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，为社会组织提供矛盾化解服务破除了体制机制障碍，并提出“增强城乡社区服务功能，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。十八届三中全会《中共中央关面深化改革若干重大问题的决定》指出“我

国发展面临着一系列突出矛盾和挑战”“社会矛盾明显增多”，明确社会组织是协商民主体系的重要协商渠道，要开展形式多样的基层民主协商，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。《决定》还提出城乡社区服务类社会组织是重点培育和优先发展的四类组织之一，这标志着社会组织在化解基层社区矛盾、协调各方利益、调解民间纠纷等方面的作用得到了进一步肯定，在此之后，开展矛盾调处的社会组织正式被纳入《中央财政支持社会组织参与社会服务资助范围》（2014）。十八届四中全会从全面推进依法治国的高度强调“要发挥……社会组织在法治社会建设中的积极作用；建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道”。随后《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》（2014）明确“在社会治理领域，重点购买社区服务、社会工作、法律援助、特殊群体服务、矛盾调解等服务项目。”

最高人民法院提出，努力在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”（2015）的现代纠纷解决理念。中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（2015）将完善矛盾纠纷多元化解机制上升为国家治理体系和治理能力现代化的战略行动，要求引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解。最高人民法院随后出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（2016），明确“支持完善公益慈善类、城乡社区服务类社会组织建设，鼓励其参与纠纷解决。坚持优化资源、完善制度、法治保障，提升社会组织解决纠纷的法律效果。积极探索以购买服务等方式将纠纷解决委托给社会力量承担”。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016）和《城乡社区服务体系建设规划》（2016-2020）也提出鼓励社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动。

通过对相关政策的梳理可以发现，中央政策在引导、推动社会组织参与社区矛盾化解上是从粗放到细化、模糊到清晰不断演进发展的过程，从“鼓励支持”到“积极发展”，从“政府提供”到“委托承担”，从“社区服务”到“社区纠纷解决”，从“建立、完善引入社会力量进行调解的工作机制”到“完

善矛盾纠纷多元化解机制”，对各地方政府有关社会组织在社区矛盾化解中的功能、范围、动力来源、主体地位等方面的政策制定提供了方向上的指引。

二、上海市支持社会组织参与城市社区矛盾化解的政策分析

近年来，上海市响应中央号召，出台了一系列有代表性、有特色的地方政策来支持社会组织参与社区矛盾化解。

早在2003年，上海市高院在《关于进一步加强人民调解工作的会议纪要》中首次提出“诉讼调解工作在法官主导下适度社会化”，并在这一指导思想下首创了“社区人民调解工作室”，即设置在街道层面的社会组织，政府通过购买社会组织的服务来推动社区调解社会化，为社会组织承接政府采购、参与社区矛盾化解在全国开创了先河。党的十六届六中全会以后，上海市政府积极落实中央关于构建社会主义和谐社会的重大战略布署，出台了《关于完善社区服务促进社区建设实施意见》（2007），提出要加快培育能够协助政府承担事务性工作、提供公益性服务、调解民间纠纷、发展慈善事业的社区公益性民间组织，且要求各级政府建立政府购买服务机制，探索制定财力支持、人员待遇及其他相关配套政策。十七大之后，上海市明确提出要构建“社会组织发展体系”，以此作为未来5-10年上海市社会建设的长期任务之一，在《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》（2009）将“为居民提供预防犯罪、禁毒、青少年帮教、矛盾纠纷调处和治安防范等社区安全服务”的社会组织纳入扶持对象，并在登记、资金、办公场所、购买服务、税收、人才等方面并提出了一揽子扶持政策，上海市“十二五”规划（2011）也指出“健全社会组织反映民意的机制；逐步增加生活服务、矛盾调处、平安建设等服务内容，为居民提供更便捷、更符合需求的社区公共服务。”在这一时期，上海市将引入社会组织参与化解矛盾纠纷作为社区公共服务体系的一项重要内容。

十八届四中全会以后，在全面推进依法治国的战略布署下，上海市委“一号课题”重要成果 ——《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及配套文件（2014）中首次提出

“专业调处类”社会组织，并将其作为“进一步放宽准入，降低门槛”重点扶持发展的四类社区社会组织之一。次年《关于加强本市社会组织服务中心建设的指导意见（试行）》（2015）提出“协调和引导社会组织提供……专业调处等社区服务；积极搭建协商交流平台，反映社情民意，推动社会组织参与基层民主协商，提高城乡社区治理水平。”

《关于加快培育发展本市社区社会组织的若干意见》（试行）（2015）更是针对四类重点扶持的社区社会组织提出“放宽登记准入条件，畅通成立登记渠道，降低开办资金数额，放宽办公场地要求”，其中

“对于成立社区专业调处类社会组织，可由街道（乡镇）或其他符合条件的部门作为业务主管单位。”在《上海社会组织发展“十三五”规划》（2017）中对社会组织化解社区矛盾的范围更加明确：“支持社会组织在物业纠纷、邻里矛盾、信访化解、刑满释放人员帮教等领域發挥辅助作用，调处矛盾纠纷，解决社会问题。支持社区社会组织参与社区协商，促进社区自治共治。”《关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》（2017）中将专业调处类社区社会组织纳入发展重点，“为社

区居民提供专业化、社会化、差异化服务，成为上海参与基层社会治理的一支重要力量。”可见，上海市对于社会组织参与社区矛盾化解寄予了厚望，从政策面支持社会组织的矛盾化解能力向专业化方向发展。

（作者单位：中共上海市徐汇区委党校）

（责任编辑 方 卿）