事业单位人事管理中负激励应用的困境与优化路径

孟思佚

激励是一个具有双重含义的概念，包括目的为改造不良行为的负激励和目的为发扬良好行为的正激励两大类。自2011年至今，在新一轮事业单位人事制度改革的浪潮下，如何构建既适应现实特色，又符合未来趋势的激励体系，成为改革的一个核心命题。事业单位人事管理虽较少运用负激励，但事实上，负激励的作用也不容忽视。

2017年6月21日，人社部印发《关于贯彻执行<事业单位工作人员处分暂行规定>若干问题的意见》。按照新规，对于应当给予降低岗位等级或者撤职以上处分的，其养老保险等相应待遇按有关规定核减执行。处分是规范事业单位工作人员行为，保证事业单位及其工作人员依法履行职责的负激励方式。继2012年《事业单位工作人员处分暂行规定》实施后，人社部之所以专门发布通知就相关问题作出说明，体现了国家层面对负激励方式在事业单位人事管理中所发挥作用的肯定，并希望通过细化规定强化激励效果。因此，对事业单位人事管理中的负激励进行研究颇具现实意义。

一、事业单位人事管理应用负激励的必要性

所谓负激励，是指组织管理者对于员工不符合组织目标的行为给予制止和惩罚，以使这些行为削弱直至消失，从而保证组织目标的实现不受干扰。正、负激励存在的共同理论基础是强化理论，该理论认为人的行为可以通过刺激被激发。如果这种刺激对他有利，这种行为会重复出现;若对他不利，这种行为会减弱直至消失。因此管理者要采取各种强化方式，以使人们的行为符合组织的目标。正激励是任何组织和个人在任何时候都需要的、不可或缺的方式，但由于存在边际效益递减，正激励也并非一定能维持高效，有时负激励可能会更有效、更为持久。

负激励在事业单位人事管理中的作用主要表现为对正激励进行补充，引导、规范、警示、矫正工作人员的行为。此外，运用负激励方法，可以利用人们对意外损失的关注心理创造一种适当紧张的工作情境，使其化压力为动力，更好地激发工作人员的潜能。我国事业单位工作人员数量多、分布广，加强事业单位人事管理，明确事业单位工作人员的行为规范和处分制度，对促进社会事业健康发展具有十分重要的意义。故负激励在事业单位管理中的应用具有迫切性，主要体现在以下几方面：

首先，社会发展与事业单位管理制度改革需要负激励。兼顾公平与效率是服务型政府建设的价值旨归，是事业单位存在的基础。效用的外溢性要求事業单位供给大部分公共产品，但事业单位的生存又要追求效率。为了面对改革的价值取向转变，兼顾公平与效率，事业单位迫切需要建立一套激励员工的有效机制，负激励在其中不可或缺。

其次，事业单位工作人员服务素质的提高需要依靠负激励约束。我国的事业单位大多具有经费依靠国家财政、人员编制和机构设置行政化等特征。自2006 年实施收入分配制度改革和岗位设置改革后，配套的绩效工资改革没有完全落实，缺乏有效的激励机制和淘汰机制，这也使得部分事业单位工作人员缺乏服务意识、进取精神，人浮于事。为顺应事业单位改革的浪潮，通过建立积极有效的负激励机制，提高事业单位工作人员的服务素质势在必行。

再次，事业单位工作人员“经济人”的现实角色需要依靠负激励监督。事业单位的存在以促进公益事业发展为目的，导致人们往往暗含对事业单位工作人员“道德人”的假设。但应客观认识到，事业单位工作人员的目标包含了诸如获得更高的薪金、晋升渠道等自利动机。从公共服务委托—代理关系的特殊性出发，以产出为标准的薪酬激励机制并不能防止代理人不作为或谋私利，应对代理人实施有效监督，惩罚背离主权者利益的行为，这也就有了对事业单位工作人员进行负激励的必要性。

最后，事业单位体制弊端的克服需要负激励。近些年来，由于行政体制改革的需要，部分行政机关将一些职能部门调转成独立的事业单位法人，这些事业单位既有行政机关的部分监督管理审批职能，同时又有独立核算、自主经营的特征，这使得一些事业单位实际上处于管理的真空地带。事业单位各部门负责人都有行政级别，而事业单位的机构设置和人员安排又不受公务员法的直接约束，事业单位工作人员就有可能借助于市场配置资源的手段获取商业利益，利用事业单位的人事任免权收受他人贿赂。当前，反腐倡廉高压下的负激励成效可谓越来越明显，负激励成了克服事业单位体制弊端的良方。

二、事业单位人事管理中负激励的主要内容

总体而言，我国事业单位人事管理中使用正激励已成为常态，通过负激励来引导、规范事业单位工作人员行为还处在探索的进程中。对事业单位的负激励实践进行总结，可以看到目前主要包括风险薪酬制、末位淘汰制、事业单位党政领导干部问责、事业单位工作人员惩戒制度等。

1.风险薪酬制

所谓风险薪酬，广义上说，是指薪酬依据个人、团队业绩的变化而具有灵活的弹性;狭义上的理解就是薪酬依据员工的行为表现和业绩相应地变化。风险薪酬制度以塑造压力性工作内容与不稳定性报酬实现对员工的负激励，在相对稳定的事业单位中，传统的供给制和职务等级制等工资制度导致平均主义与激励不足，风险薪酬表现在绩效工资制度上。自上世纪八十年代初开始我国先后多次进行事业单位改革，2006年第四次大的工资制度改革后，事业单位开始实行岗位绩效工资制。2014年5月国务院颁布的《事业单位人事管理条例》中明确规定，国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。事业单位工作人员工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴，事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素，发挥其激励作用。

2.末位淘汰制

末位淘汰制是一种典型的负激励手段，通过科学的评价方式，对事业单位工作人员进行合理排序，并以一定比例予以调岗、降职或辞退等，旨在激发在岗者的工作潜力。在过去，事业单位缺乏相应的人才流动机制，但近年来随着事业单位改革的不断深入，通过大力发展并规范人才市场，鼓励人才合理流动，逐步实现了事业单位人才资源配置的社会化、市场化。其中比较有代表性的是中国科学院深圳先进技术研究院的独特做法，该事业单位编制定岗不定人，所有人与单位签订聘用合同，接受院内绩效考核，每年院内保持5% 的末位淘汰率。通过末位淘汰制，中国科学院深圳先进技术研究院极大地激励了工作人员的积极性和创造性。

3.事业单位党政领导干部问责

2009年《关于实行党领导干部问责的暂行规定》出台，该规定中明确“对县级以上党委、政府直属事业单位以及国有企业、国有金融企业领导人员实行问责，参照本规定执行”，故事业单位党政领导人员要接受党内问责。所谓党内问责制，“就是指在政党内部要求党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度”。问责通过明确违反职责行为要承担的党内责任及处理方法，对事业单位党政领导干部的行为起到了规范和警示作用，实现了有效的负激励。2016年6月《中国共产党问责条例》的出台，标志着党内问责制走向成熟。

关于问责的方式，现有各类问责规定共涉及14种之多，包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、公开道歉、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪军纪政纪处分、移送司法机关依法处理等，《中国共产党问责条例》将问责方式规范为对党组织的3种方式，即检查、通报、改组;以及对党的领导干部的4种方式，即通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。问责作为负激励的方式之一，不仅仅对个人有着引导、教育、警示作用，对于组织而言也同样发挥了威慑和规范作用。

4.事业单位工作人员惩戒制度

针对事业单位工作人员的惩戒主要通过实施处分进行。处分旨在严肃事业单位纪律，规范事业单位工作人员行为，保证事业单位及其工作人员依法履行职责，通过警告、记过、撤职、开除等方式实现有效的负激励。问责针对的是事业单位中具有行政级别的领导干部，处分适用的范围则更广。2012年8月22日，人力资源和社会保障部、监察部共同起草制定《事业单位工作人员处分暂行规定》，这是我国第一部系统规范事业单位工作人员纪律处分的重要规章，填补了事业单位工作人员纪律惩戒制度空白。该规定明确事业单位工作人员不能碰的“红线”种类和内容，通过警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分种类，引导和警示其规范自身行为。惩戒制度有利于建设高素质、社会化的专业技术人员队伍，有利于提高事业单位专业化公共服务质量，促进社会事业健康发展。

2017年6月21日，为进一步规范事业单位处分工作，妥善解决实际工作中的问题，人社部印发《关于贯彻执行<事业单位工作人员处分暂行规定>若干問题的意见》。按照《事业单位工作人员处分暂行规定》第四十四条规定，已经退休的事业单位工作人员涉嫌违纪违法的，不再作出处分决定，但应当立案调查并按程序作出调查结论，明确其应受处分的种类。此次印发的《意见》则进一步明确，对于应当给予降低岗位等级或者撤职以上处分的，其养老保险等相应待遇按有关规定执行。可以想见，在“退休不等于平安着陆”的语境下，对涉嫌违法违纪退休人员的组织调查与法律追责已经摸索出了成熟的方式。不断完善的负激励体系，有助于构建严密的反腐防火墙。

三、当前事业单位应用负激励存在的困境

1.过于重视正激励而负激励应用不足

目前绝大多数事业单位多基于财务收益视角设计激励机制，并重视使用表扬、奖励等正激励方式。长此以往，正激励成为一种必然的行为，失去了应有的鼓励、振作员工的作用，而之所以会出现这种情况，就是由于片面强调正激励的运用而忽视了负激励，使得激励机制失去了平衡。如果能适当地运用负激励手段，情况可能截然不同。从事业单位工作人员来看，其对于负激励的必要性认识不足，内心向往正激励而抵触负激励，可能导致其消极怠工，甚至出现与组织目标相背离的举动。

2.事业单位考核体系不完善，有效淘汰机制未建立

事业单位考核政策目前沿用1995年人事部印发的《事业单位工作人员考核暂行规定》以及2014年国务院颁布的《事业单位人事管理条例》，考核结果虽作为调整事业单位工作人员岗位、工资以及续订聘用合同的依据，但从年度考核结果来看只是简单地分为优秀、合格、不合格，聘期考核的结果则分为合格和不合格。无论是年度考核还是聘期考核，各等次的比例并没有明确的规定，被考核者的成绩评定易出现相差无几的状况，与实际情况脱节。人对更高职位的追求是一种自我价值实现的需要，是一种自我成就感的满足，因此对于在规定任期内业绩无进展或工作失误者降低职位职级本是一种应有的负激励。在现有的考核体系下，薪酬福利降低、降职、低聘或解聘等后续措施难以有效施行，人员再流动较为困难，阻碍了事业单位改革和前进的步伐。

3.事业单位负激励执行不力，监督薄弱

事业单位中负激励措施的执行往往受人的主观因素影响而有失偏颇、效率不高，导致执行拖沓、形式主义严重等情况出现，如聘期考核甚少解聘员工。同时，事业单位负激励相关的监督手段和方式少，监督力量依然显得薄弱。从事业单位处分的权限来看，主要由事业单位或者事业单位主管部门决定处分，尽管规定中明确了事业单位工作人员不能触碰的“红线”，但监督主体模糊甚至缺位，部分工作人员违规违纪侥幸心理依然存在。这些薄弱之处都导致负激励效用大打折扣，威慑作用降低，还挫伤了遵规守纪的员工的积极性。

4.事业单位实施负激励的制度环境欠完备

目前我国的事业单位改革在政事分开、企事分开原则的指导之下，将现有的事业单位分为行政、生产经营和公益服务三类，同时，还按照职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，将公益类事业单位划分为公益一类、公益二类和公益三类。目前对不同类型事业单位的责任和义务界定抽象，事业单位内部岗位责任也未能程序化、规范化、法制化。在分工不明确的环境中，权责不清、无法各司其职的现象时有发生。如从事业单位领导干部问责来看，问责客体不确定导致责任追究中的互相推诿“踢皮球”，问责标准模糊则引发“情绪问责”等，制度的不完备导致了问责在实施过程中面临诸多困境。在相关制度欠完备的前提下，即使有一定的负激励措施，也难以有效的实施和发挥作用。

四、优化路径

1.实现事业单位正负激励有机结合，把握好负激励的尺度

正激励作为事业单位激励方式中的主流在实践中遇到了激励效用递减和成本上升的问题，为弥补这些缺陷而产生的负激励越来越受到人们的关注，但这并不意味着负激励就可以完全脱离正激励独自发挥作用。对于一些安于本分的事业单位工作人员来说，负激励常使他们感到无助，可能导致其心态茫然、效率低下，抹杀其积极性和创造性，同时还造成同事、上下级关系紧张等。管理者既要通过正激励给予动力，也要通过负激励施加压力;既要对好的思想、行为和成效给予肯定褒奖，也要对消极或错误的思想、行为和后果给予否定惩罚;既要通过正激励告知员工组织倡导什么、鼓励什么，也要通过负激励告知员工组织反对什么、禁止什么。同时，要做好负激励后續工作，不能一棍子打死，应适时给予正激励，形成正负激励双向互动机制。

2.完善事业单位绩效考核评价体系，建立以结果为导向的负激励机制

对于事业单位工作人员而言，由于事业单位实行编制管理及其高福利特征，解聘是负激励中非常严重的一种手段。有了淘汰的压力，事业单位工作人员的责任心和主动性会有所增强。事业单位要将绩效考核作为岗位评价的标准，修订现行的《事业单位工作人员考核暂行规定》，制定适应事业单位人事制度改革方向的考核办法，完善绩效工资制度，明确不合格人员如何惩罚，以考核结果作为续聘、岗位调整及解聘的依据，建立岗位退出政策，完善聘期考核及解聘辞聘制度。因为事业单位具有公益性，实行编制管理，并由财政提供经费，建立淘汰机制也有助于防止机构无序膨胀，人员无限增加，提高编制管理的质量和效益。

3.加强负激励执行，健全事业单位监督机制

在现实中，事业单位存在着有关负激励的制度措施执行不力的现象，容易导致形式主义滋生蔓延。以惩罚机制为例，在不良行为发生后立即给予惩罚比滞后惩罚更有效，而且要保证不良行为比惩罚结束得早;一开始就强烈的惩罚比逐渐增强的惩罚更有效;“因人而异”的惩罚会对受罚者的公平感知产生负面影响。所以事业单位在执行负激励的有关措施时，应坚持公正、公平的原则，事实清楚、证据确凿、定性准确、处理及时、程序合法、强度适宜，方能提高负激励的有效性。对于事业单位工作人员进行监督，在完善各级纪检机关、主管单位事业单位内部监督的同时，健全社会舆论监督机制，充分发挥新闻媒体反映民意、揭露问题的积极作用;健全社会监督体系，发挥公民监督公共权力的作用，以使事业单位工作人员各种消极不良行为得到遏制。监督机制的完备，也使实行负激励有了比较充分的依据。

4.完善事业单位负激励及其配套制度措施，推进负激励规范化

形成有效的负激励机制从根本上讲要从制度和法律法规的完备性上着手，走法制化、制度化道路。在制度设计上，应明确事业单位工作人员的权利和责任，加强岗位管理，认真研究每个岗位的基本职责，明确职责范围，定奖惩，定期考核，建立严格的岗位责任制以提高事业单位运转的效率。在惩罚实施之前提供合理的惩罚原因可以提高滞后惩罚和低强度惩罚的效果，从而使惩罚更有效，所以要通过正式的规章制度明确惩罚的依据。此外，规章制度在制定后并非一成不变，也需要根据现实情况不断调整和优化，以妥善解决实际工作中遇到的问题。

（作者单位：华东师范大学）

（责任编辑 周 巍）