中国地方治理的理论解释与比较分析

□ 杨宏山 李 娉

在不同的制度安排下，地方政府拥有的权力和资源不同，跨界治理的实际运作具有差异性，形成多样化的地方治理模式。在联邦制和地方自治制度下，美国地方政府拥有广泛的自治权，跨界事务主要通过政府间协商，在达成共识的基础上，构建协同运作的网络体系。在单一制和中央集权制度下，中国地方治理依赖于政治权威的推动作用，对多方主体进行跨界整合，调动多方资源实现治理目标。本文分析了地方治理的多样性，对中国地方治理的两种理论解释进行比较，总结了两者的差异性和共性特征，探讨了中国经验对其他发展中国家的借鉴意义。

一、地方治理的实践运作与理论建构

地方治理涉及政府内部和外部的多方行动主体，需要构建、维持一定的治理体系，调动多方行动主体及其掌握的资源，采取联合行动，以实现政策目标。地方治理又是在既定宪制秩序下的实际运作，受到宪法、法律和历史文化传统的制约。在不同的制度安排下，各国地方治理的实际运作具有较大差异性。构建地方治理理论，提升理论的解释力，需要识别既定制度约束下地方治理的典型特征，提取关键变量，厘清地方治理的内在逻辑。

检索地方治理文献可以看到，学者们基于特定制度环境下的实践运作，提炼出多样化的理论模式。理论是对现实世界某个方面的简化、序列化或抽象化表达，它有意忽略了事物的次要特征，着力于展现其中的关键要素及相互关系，凸显事物的本质特征。在社会科学领域，理论通常由一组概念构成，能够解释或预测某一现象。好的理论有利于增进对复杂世界的理解，更好地认知其中的某些显著特征。米尔顿·弗里德曼提出：“一个理论去解释一个已知现象领域所需的最初知识越少，这个理论就越‘简单’；如果某一理论预测的结果越精确，能够预测的范围越广，并且能为未来的研究提出一些建议，那么，该理论就越有‘成就’。”*Milton Friedman，“The Methodology of Positive Economics”,Essays in Positive Economics,Chicago: University of Chicago Press,1953,pp.10.

由于制度环境的差异性，地方治理的理论建构具有较为显著的区域性特征。英国学者杰瑞·斯托克总结20世纪90年代以来西欧、北欧各国为回应新的挑战所采纳的地方治理模式，分析了具有较大影响的三种理论建构：网络管理理论、授权理论、社会解释理论。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2007年第3期。这些理论分别基于对治理实践的实证分析，提出影响治理能力的关键因素，进而建构相应的解释性模型。其中，网络管理理论认为，网络是解决复杂的公共问题的有效机制，地方治理的关键是有效地维护管理网络，调动多方主体及其掌握的资源和技能。*E.Sorensen.“Metagovernance: the Changing Role of Politicians in Processes of Democratic Governance”,The American Review of Public Administration,2006,vol.36,no.1,pp.98-114.授权理论认为有效治理的关键在于建立适当的授权机制，根据授权理论，只要提供恰当的激励机制，就能达到期望的地方治理结果。*J.Bendor,A.Glazer,T.Hammond,“Theories of Delegation”,Annual Review of Political Science,2001,vol.4,pp.235-269.社会解释理论将治理看作是充满杂乱和不确定的过程，认为所有社会生活都是可以沟通的，提出有效治理离不开各种不同声音之间的沟通，需要发展具有开放、反思特征的沟通机制。*M.Bevir,“A Decentred Theory of Governance”,H.Bang,Governance as Social and Political Communication,Manchester: Manchester University Press,2003,pp.200-221.在社会解释理论看来，由于文本不可能充分体现立法者表达意图时的背景和情境，执行者必须从他们自己和组织的角度理解政策的含义，互动沟通有利于在不同的理解之间积聚共识。

一些学者基于对美国地方治理的实证研究，提出了不同的理论解释。美国是联邦制国家，地方政府由州政府设立，包括常规性的地方政府，如县、自治市、镇等，以及特定目的的地方政府，如学区、特区等。学区和特区履行相对单一的政府功能，与常规性地方政府的管辖区相互交叠。美国地方政府数量众多，各自规模不大，彼此没有隶属关系，实行自主运作，区域治理呈现“碎片化”特征。为针对“碎片化”带来的公共治理问题，学者们基于各自的认知，提出了多元化的理论学说，形成了传统区域主义、多中心理论、新区域主义等理论模型。

其中，传统区域主义理论认为，美国地方政治版图“碎片化”，不利于发挥公共服务的规模经济效益，该理论的倡导者提出“一个区域，一个政府”，主张建立覆盖整个大都市地区的一体化政府，由其统一提供公共服务。*Victor Jones: Metropolitan Government,Chicago: University of Chicago Press,1942,pp.108-110.然而，在“地方自治”(home rule)传统下，美国民众不愿意放弃自治权利，他们持续通过投票行动反对中心城市兼并周边市镇，致使地方政府间合并的动议举步维艰,组建统一的大都市区政府在实践中经常遭遇困境，只有少数案例获得成功。

面对上述状况，一些公共选择学者提出多中心理论，认为美国地方政治管辖权的“碎片化”有利于促进地方政府间竞争，在此格局下，为了吸引居民和企业投资，地方政府具有改进公共服务的内在动力，并尽可能维持低税率。*汉克·萨维奇、罗纳德·沃格尔：《区域主义与城市政治》，载 [英]乔纳森·S·戴维斯、[美]戴维·L·英布罗肖主编：《城市政治学理论前沿(第二版)》，何艳玲译，格致出版社、上海人民出版社2013年版，第134页。查尔斯·蒂伯特提出，与联邦支出相比，美国地方公共支出模式更具效率，公民可以通过“用脚投票”方式在多个公共服务生产者中进行选择，从而保证每个地方都有一个反映了居民愿望的收入和支出模式。*Charles M.Tiebout,“A Pure Theory of Local Expenditures”,The Journal of Political Economy,Vol.64,No.5,1956,pp.416-424.比什·罗伯特、文森特·奥斯特罗姆提出，更小的单位比更大的单位更具回应性，更能准确满足市民需要，对于具有规模经济效应的公共服务，他们提出可通过横向合作的方式，进行“协作生产”，或诉诸更高层次的政府解决。*[美]迈克尔·麦金尼斯主编：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海三联书店2000年版，第191页。在多中心治理理论看来，不同种类的公共服务所要求的提供主体、提供范围和提供方式不同，应当根据不同公共物品的属性，进行多样化的制度安排。*Bish Robert,Vincent Ostrom,Understanding Urban Government:Metropolitan Reform Reconsidered,Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research,1973.

20世纪90年代，为回应区域一体化发展需求，同时兼顾当地居民的利益诉求，一些学者在多中心理论的基础上，进而提出新区域主义的理论建构。新区域主义理论的实质是构建协同治理机制，它不再谋求区域内正式结构的变化，转而主张在多中心秩序的基础上，构建地方政府之间的协同平台，彼此通过沟通、对话和协商寻求共识，在一致同意的基础上达成协议，开展协同行动。在实践中，协同治理的具体机制主要有构建区域联盟、发展特区委员会、召开政府联席会议等。*洪世键：《大都市区治理：理论演进与运作模式》，东南大学出版社2009年版，第111页。

基于上述，我们发现，学者们提出的地方治理学说，与特定制度安排下的实践运作具有密切联系。在不同的制度约束下，各国地方治理面对挑战的不同，地方治理的运作方式差异较大。相应地，学者们提出的理论解释也呈多样性。只有立足现实，识别影响地方治理能力的关键要素，厘清地方治理的运作机理，才能提升理论的解释力和预测力。

二、中国地方治理的两种理论解释

近年来，随着治理理论的兴起，学者们运用治理理论研究中国制度环境下的实践运作，提出了一些本土化的理论解释。其中，运动式治理理论关注于中国制度环境下如何组织跨部门动员，在短期内调动多个公共部门的资源来实现治理目标；而整合治理理论从政府与社会关系的视角，剖析了地方政府如何开展跨界运作，利用多元主体及其掌握的资源来提升地方治理能力。

(一)运动式治理理论

一些学者基于中国地方治理中公共部门内部的组织动员和资源整合方式，提出了运动式治理理论。这一研究通过区分常规运作和非常规动员两类治理方式，提出中国地方治理中存在大规模的非常规组织动员机制。运动式治理的突出特点是，暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，代之以自上而下的政治动员，利用政治权威的影响力，在短期内调动多个部门及其掌握的资源，集中力量完成某一特定任务。*周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012年第9期。周雪光提出，中国官僚体制中的潜在问题是诱发运动式治理的重要原因，例如：政府的垄断性和封闭性使得市场机制难以解决许多问题，多层级的管理链条和等级制度使得信息流动困难等。面对超大型治理规模和各地情况的多样性，以官僚科层体制为依托的常规机制难以胜任，经常出现科层制运作失效的情况，运动式治理实际上是对常规治理机制失败的纠偏。*周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学的研究》，上海三联书店2017年版，第137页。

运动式治理植根于中央集权和行政主导的制度环境中，在中国有着深厚的历史渊源，孔飞力就曾描述了中国古代弘历皇帝通过运动式治理迅速平息“叫魂”事件。“叫魂”事件缘起于民间对妖术传言的恐惧，“行省官僚”在得知这一传言时，意图控制信息，不愿上报中央，弘历皇帝通过其他途径知晓此事后，发出谕旨亲笔厉责，指挥全国范围的搜捕，并对失职官员进行严肃查处，以紧急动员和运动式手段控制住流言和恐慌局面。在这一事件中，以讹传讹的妖术恐慌引发了皇权与官僚之间的信任危机，最终引发了国家政治制度的运作。*周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》，2012年第9期。官僚体制中森严的等级制度和向上负责制导致下级揣测上级意图，上下级信息流通存在困境，弘历曾指出“化大为小，化有为无之习，各省皆所不免，而江南实为尤甚”。*[美]孔飞力：《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，上海三联书店1999年版，第179页。由于对地方官员不信任，在焦点事件的触发下，弘历皇帝将自身的专断权力注入到国家运作中，打破常规科层体制的束缚。*周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学的研究》，上海三联书店2017年版，第140-142页。

运动式治理同样存在于当代中国治理之中，冯仕政提出，新中国诞生的“革命教化政体”继承了革命遗产，具有强烈的革命精神和社会动员倾向，同时面临着较大的绩效合法性压力，国家能够打破制度、常规和专业分际，强力动员国家所需要的社会资源形成国家运动。基于克里斯玛权威，体制内的各级首长获得了打破常规机制的合法性，成为全国性、地方性或部门性的国家运动首倡者。随着国家运作常规化程度不断加深，运动式治理的缺陷日益显露，专业化、制度化、常规化的公共治理不断深化，运动式治理的发生频率呈下降趋势。但是，由于产生诱因、制度环境未变，运动式治理在短期内很难消失。*冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。

运动式治理理论揭示了在政治集权体制下，中国地方治理存在一种大规模动员的跨层级、跨部门运作机制。运动式治理常常通过全面动员的方式，来应对常规机制在运作中出现的失败。运动式治理仍依赖于科层组织体系，只是它在短期内打破制度化的运作，不再采取按部就班的组织方式，上级可跨越行政层级直接介入基层事务，上下级之间形成高度联动、频繁互动的运作状况。作为一种非常规运作模式，运动式治理曾经一度盛行。随着我国推进依法治国，运动式治理的发生频率呈下降趋势，已经不再是主导型运作模式。*唐皇凤：《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》，2007年第3期。然而，随着常态治理出现的问题不断积累，引起群众强烈不满，通过一定渠道引起高层关注后，在上级统一部署下，运动式治理仍时有发生。当前，全国各地正在开展“扫黑除恶”专项斗争，就具有运动式治理的典型特征。2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，要求全国各地将这一专项斗争列入优先议事日程，各部门要齐抓共管，对黑恶问题突出的地区、行业和领域，要挂牌督办，督促其限期整改。

(二)整合治理理论

整合治理理论是基于中国地方政府与社会合作新实践而提出的一种理论解释。这一理论从政府与社会关系的视角，剖析了改革开放以来中国地方治理的新运作，即公共部门通过跨界整合行动，利用市场和社会主体及其掌握的资源，提升地方能力，更好地实现政策目标。*杨宏山：《整合治理：中国地方治理的一种理论模型》，《新视野》，2015年第3期。整合治理基于威权体制之下，形成于国家治理从“总体性支配”转向“技术治理”的改革进程之中。新中国成立后，国家建立了全能型政府，执政党和政府几乎掌握了所有重要资源，对经济社会进行全面管理，国家权力的影响无处不在，有研究者称之为“总体性支配”*渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。。20世纪80年代以来，伴随着经济社会体制改革，中国逐渐走出全能政府模式，经济社会组织的自主权不断扩大。在此背景下，地方政府通过构建跨界运作机制，发展间接、隐形和技术化控制手段，逐渐形成了一种新型公共治理形态，即整合治理模式。

改革开放以来，中国经济快速发展，地方政府的财政收入持续增加，但市场化改革使得地方政府直接支配的资源在社会总资源中的比重呈下降趋势。一方面，大量国有企业改制为股份制公司，或转变为民营企业，私人部门掌握的经济社会资源越来越多；另一方面，各类企业依法自主经营，政府对企业的干预手段减少，社会力量也在壮大之中。这就是说，市场化改革弱化了政府对社会的直接控制能力，地方政府越来越趋于“有限能力”。尽管如此，地方政府仍肩负着全面责任，需要应对一切经济社会问题，承担无限的治理责任。而且，在党政融合体系中，政党的权威性和公信力有赖于政府的“有效性”予以维持和巩固。面对“有限能力”和“无限责任”的悖论，地方政府不得不创新治理方式，把政府之外的资源调动起来，大力发展跨界整合治理，利用市场主体、社会主体及其掌握的资源，以实现上级设定的各项治理目标。

在跨界整合治理中，地方政府居于主导地位，是跨界运作的发起者、动员者和协调者，其他主体需要采取配合行动，不能基于自身意志而采取对抗行为。*康晓光、徐文文：《权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例》，《中国人民大学学报》，2014年第3期。在实践中，整合治理主要有以下几种运作方式*杨宏山：《转型中的城市治理》，中国人民大学出版社2017年版，第68页。：(1)资格认定。地方政府通过行政手段对其他主体从事特定行业及经营活动进行资格审核，其他主体要获得从业资格，需要对公共部门组织的活动予以配合。(2)资源支持。政府部门对具有公益性的市场经营、社会服务提供必要的物质支持，包括财政补助、优惠政策、活动场所等，提升多元社会主体提供公益性服务的积极性。(3)精英吸纳。地方政府为民营企业家、慈善家、新媒体领袖等社会精英提供一定的体制内身份或荣誉，增进政府部门与社会精英的协商互动。(4)党群嵌入。在非公企业、社会组织中嵌入党群组织，扩大党建工作的覆盖面，提高体制外组织的政治敏感性，使之更好地配合政府部门工作。(5)项目合作。公共部门运用政策手段，发展公私合作(PPP)机制，引入企业承担公共服务运行，向社会组织购买公共服务，提高公共服务提供效率。

图1 整合治理的运作方式

在整合治理模式下，多方行动主体的话语权具有较大差异，政府居于主导地位，市场主体、社会主体处于相对被动地位。在跨界运作中，政府常通过强制或交易性手段，对市场和社会进行组织整合或责任附加。在实际中，为了追求效率和看得见的政绩，一些政府部门常以强制力作后盾，促使相对方采取配合行动。整合治理的成效在于，它注重发挥多方主体的作用，形成了政府主导、多方参与、共同治理格局，改进了基础设施和公共服务，加快了地方经济发展，形成了隐形控制机制，可以更好地应对各种矛盾和挑战，维护地方稳定。整合治理过于强调政府主导，协商民主不足也会引发社会矛盾，甚至导致群体性冲突等社会事件。

三、两种理论解释的比较分析

运动式治理与整合治理都是基于中国制度环境下的实践运作而提出的理论解释，二者既有差异性，也有共性特征。两者的差异性在于：

首先，运动式治理关注于公共组织内部的跨部门运作机制，而整合治理关注于公共部门与市场主体、社会主体之间的跨界运作方式。运动式治理主要是针对官僚体制常规运作出现失灵问题，通过自上而下的政治权威介入，动员不同层级的多个部门采取共同行动，集中完成某项任务，运动式治理主要是调动和整合公共组织内部不同层次、不同部门的人力、财力和物力资源，在一定时期内打破部门边界，化解地方治理出现的突出矛盾和问题。运动式治理也包括对基层群众的动员，但这一动员过程主要是通过体制内自上而下的命令指挥体系传导的，由上级将治理目标传递给下级，再由基层部门去动员社会主体。整合治理主要关注于公共部门如何对社会力量进行跨界整合，利用民营企业、社会组织等多方主体及其掌握的资源，更好地实现地方政府的治理目标。

其次，运动式治理是跨层级的显性运作方式，是一种应急处置手段，整合治理发生在同一层级，更多地采取隐性运作方式，侧重于风险的事前预防和控制。运动式治理是对社会风险的一种应急处置的手段，主要是作为科层组织体系运作失灵的一种“纠偏机制”，在高层政治权威介入后，直接指挥多个层级的政府体系，通过自上而下的手段，动员乃至支配多部门的资源，以化解重大风险或社会冲突。与运动式治理这种跨层级、大范围的组织动员不同，整合治理发生在同一层级，公共部门通过发展跨界运作，对体制外组织、体制外资源进行整合，属于公共部门对社会主体的间接干预行为。通过开展整合治理，公共部门可以利用多方力量，发挥多方智慧，调动多方资源，提升地方治理能力，改进基础设施和公共服务，更好地促进地方发展，更有效地维护地方稳定。*杨宏山：《转型中的城市治理》，中国人民大学出版社2017年版，第74-75页。

再者，运动式治理属于非常规运作，而整合治理属于常规化的运作方式。中国地方治理的现实图景是常规运作与非常规手段并举，两者相互补充，共同发挥作用，基本规律是较长时间的常规治理中穿插短暂的运动式治理。*冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》，2011年第1期。运动式治理具有非常规、非制度化、非专业化的特征，在政治权威的驱动下，运动式治理要求相关部门在一定时期内暂停履行常规职责，转而配合上级发起的政治动员，调动日常运作资源，确保政策目标得到落实。运动式治理具有很强时效性，为实现某一目标，需要在较短时间内集中多方资源，运行成本很高。运动式治理如果长期保持下去，则会导致科层体制的功能紊乱，容易导致社会失序，甚至引发动荡。因此，运动式治理总是在问题有所缓和后，就会告一段落。比较而言，整合治理的运作方式更具持续性，在我国地方治理的实践运作中，诸如资格认定、资源支持、精英吸纳、党群嵌入、项目合作等，已经成为政府与社会合作的常态机制。

运动式治理与整合治理也有共性之处，主要表现在以下几个方面：

第一，两种模式都由政治权威主导和驱动，它反映了政治权威在中国地方治理中具有支配性的影响力。中国地方治理立基于单一制、中央集权的制度安排之下。改革开放以来，随着中央推动权力下放、发展市场经济，中国央地关系发生了较大变化，地方政府具有了较大自主空间，市场主体和社会力量也在壮大之中。*徐越倩、马斌：《地方治理的理论体系及中国的分析路径》，《中共浙江省委党校学报》，2008年第5期。在新的制度安排下，执政党仍拥有全面领导权，政府对市场和社会主体也具有主导权。运动式治理依托政治权威的介入，可跨越层级和部门运作的边界，通过大规模动员的方式，调动多部门的资源来实现治理目标。在此过程中，下级服从上级，全国服从中央，下级部门即使存在不同意见，也要迅速贯彻落实上级的决策部署。在跨界整合治理中，公共部门居于主导地位，可通过动员手段发起跨界协作行动，市场主体、社会主体等体制外力量需要予以配合，如果采取不合作行动，则可能在未来的跨界合作中被边缘化。

第二，两种模式都注重于调动多方主体及其掌握的资源，有利于提升治理成效。运动式治理通过高位介入的方式，协调相关部门及其掌握信息、人员、财力等资源，形成联合行动，以实现特定治理目标。自上而下的强激励和问责机制，促使下级部门必须重视上级提出的刚性任务，并予以加码，再将指标分解给基层组织，同时建立更强的问责约束，从而能在体制内广泛调动各方资源，确保上级提出的刚性任务得到落实。整合治理在政府主导下，通过发展跨界运作，构建公私合作和伙伴关系，政府提供财政补贴、资源支持、政策激励，发挥市场主体、社会主体的作用，提升了公共服务供给效率和能力。

第三，两种模式都强调结果为本，而对运作过程的规范性约束相对松弛。运动式治理关注于如何调动多层级、多部门的力量，携手解决突出矛盾，化解潜在风险，它要求在短期内暂停常规的运作方式，突破既定规则和程序，具有典型的结果导向特征。整合治理尽管属于常态运作机制，在实践中也是突出政绩导向，强调效率优先，地方政府关注于构建隐形控制机制，提升对社会主体的整合力和影响力，更好地实现政策目标，确保经济发展、社会稳定。在推进跨界整合过程中，多元主体之间的话语权并不对等，存在跨界协商不够、意见沟通不充分、主导方急于求成的问题。在政绩考核的强激励下，一些地方政府为了加快推进重大项目，存在以强制力为后盾迫使相对方采取配合行动，由此导致的社会不满乃至群体性事件的案例也常见于报端。

结 论

在不同的制度环境下，各国地方治理的运作模式和绩效具有差异性，学者们的理论解释也呈现出多样性。杰瑞·斯托克提出，研究地方治理不能只关注西方经验，而不考虑地方治理的制度环境、运作模式及成效。*杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2007年第3期。深化对地方治理的理论研究，不能仅停留于理论引进，而是要采取一种比较视角，既要识别各国基础制度的差异性，也要观察既定制度约束下的实践运作及绩效状况，识别更有效的治理模式，提出更有解释力的理论框架。

在单一制和中央集权体制下，中国地方治理注重发挥多元主体的作用，力求调动多方主体及其掌握的资源，尽快化解突出矛盾或紧张局面。近年来，一些研究者基于中国制度环境与地方治理实践，提出了本土化的理论解释。其中，运动式治理研究聚焦于自上而下的跨部门运作，而整合治理研究关注于公共部门与社会主体之间的跨界运作。两种治理模式既有差异性，也有共性之处。两者都坚持政治权威主导，都坚持效率优先，注重快速回应现实问题，力求在短期内取得显著成效。在两种治理模式下，政治权威与其他多元主体之间也有协商，但彼此之间的话语权具有差异性。

中国地方治理的特色是依托并发挥政治权威的主导作用，在短期内集中多方力量，动员多方资源，形成多管齐下、齐抓共管、携手共治格局。一方面，执政党将自身组织体系嵌入各类政府机构之中，具有“牵一发而动全身”的效果；另一方面，政府系统掌握着国有土地、国民经济命脉行业等关键性资源，在土地资源利用、空间规划、行政审批等方面具有较大自由裁量权，经济社会组织发展有赖于从政府那里获取关键性资源或特许经营权，它们对政府发起的跨界整合行动具有较强的合作意识。中国地方治理模式的优势在于，它可凝聚多方意志，将突出矛盾列入优先政策议程，确保取得成效。现行地方治理模式也存在问题，化解运动式治理、整合治理的潜在风险，需要改进跨界治理的互动性和协商性。

中国地方治理经验对于发展中国家提升治理绩效具有借鉴意义。对于发展中国家来讲，加快经济社会发展、改善民生福利是头等大事。地方治理面临的最大挑战是如何凝聚各方意志，整合各方力量，以实现既定的政策目标，如改进基础设施、增加公共服务供给、提升服务质量等。在复杂的内外部环境下，为提升问题应对和解决能力，有必要强化政治权威的掌舵和动员能力，更有效地实现治理目标。发展中国家改进地方治理，也要立足于自身发展阶段、制度环境和目标导向，发展出有效的运作机制，不能简单地照搬他国治理模式，不宜盲目追求治理过程的规范性，而牺牲了治理结果的有效性。□