土地出让制度建设的回顾和展望

文/华嘉琛

2017年，习近平总书记在党的十九大会议上提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的要求。因此，有必要在全面总结农村土地管理制度改革试点成果和近十多年来土地管理改革实践的基础上，针对当前土地管理面临的形势和问题，对现行法律进行修改，不断完善和更好发挥我国土地管理法律制度的作用。在这样的背景下，土地出让作为我国城乡建设和土地管理的重要组成部分，正是贯彻落实相关要求中承上启下的关键一环。

土地出让制度的合理设计和规范运行，无论是对政治、经济等宏观制度，还是对城市建设、民生环境等具体事务都具有其重要意义。一方面，土地出让制度的建设历来是我国土地产权制度改革的主要方向之一，也是改革开放的重要市场化举措之一。通过土地出让制度的构设，可完善公有制土地的市场权利界定、健全全民所有制土地市场的经济化，进而落实土地用途管制和有偿利用管理制度。另一方面，土地出让已是城市规划、土地利用的重要管理抓手。土地出让伴随着巨额的政府收入和后期房地产开发的庞大收益，是政府调控经济、调整利益关系的重要手段和工具。

所谓“温故而知新，可以为师矣”。历史上，上海在土地出让和管理方面都处于全国领先地位。现今，上海的土地出让市场和规则也较为充分和完整。本文主要回顾了上海土地出让制度的设立和沿革，由上海的土地出让发展过程去理解在市场背景下土地出让制度发生变化的原因和作用。通过回顾和思考，按照党和国家的要求对未来土地出让制度的管理进行展望。

一、对土地使用权的一种经济学理解

根据产权理论，由于接受信息的不完整和处理信息能力有限等原因，可通过明晰和改进产权的界定和保护，降低在资源分配利用中的交易费用，以提高效率，进而提高总体福利水平。

土地出让制度的设计，是在所有制结构不变的前提下，通过制度建设来确立我国的土地产权权利体系，即在土地全民公用制的框架下，改变原有公有制城市土地在计划经济下资源配置利用效率低等弊端，通过设立土地使用权和渡让规则，从制度上优化土地资源的使用配置，进而提高生产力。

二、土地出让制度的建设沿革——以上海为例

土地出让制度的运行和管理与国家土地有偿使用制度的设立、推广和规范相辅相成。围绕着土地资源配置效率，土地出让制度建设前后，中央政府、地方政府、土地使用者和农民集体等相关利益主体通过土地使用权的界定、确权以及分配方式的改变来调整相互关系。

土地出让制度建设的过程，可以勾勒出中央改革的主导精神、地方实际市场的变化以及地方政府在土地管理和市场调控中的逐步规范和调整。上海土地出让制度建设一般被分为以下阶段：

（一）土地使用权出让的试点阶段（1986-1991年）

继1986年深圳第一次实施土地批租后，上海市人民政府在1987年率先颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，以地方法规的形式初步建立了土地使用权出让和出让后的土地转让规范，也为房地产开发的产权转让打下了基础。

1988年，《土地管理法》第一次修订。国家在法律上对土地使用权进行了界定。

1990年，国务院发布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）。

从出让试点的结果看，土地资源的商品化步入探索阶段，促发了市场对于土地初步的权利意识，形成了土地资源和产业资本之间的通道，在土地的使用上解开了束缚，释放了活力，提高了生产效率。但就土地出让的运行而言，当时的出让形式以协议出让和邀请投标出让为主，存在许多弊病，例如土地出让的标准不统一、流程不规范，缺少对公众批露等。只有少数地方的少数宗地开始探索招标拍卖方式。

（二）土地出让的普及阶段（1992-2000年）

1992年，随着上海浦东新区的成立和开发，以区县政府为主，以实行土地批租的方式推广和普及了土地出让。

1994年，《城市房地产管理法》以立法的形式明确规定了土地使用权出让的方式和条件，要求有条件的土地必须采取拍卖、招标方式出让，没有条件、不能采取拍卖招标方式的，才可以采取双方协议的方式。

1995年，上海市发布《关于商业等六类内资项目用地实行土地使用权出让有关问题的通知》，其与《上海市利用外开发经营内销商品住宅暂行规定》并行，明确土地有偿使用并轨，使内资企业亦有途径可获得协议出让的土地，进行商品化的房地产开发。

1996年，上海市出台《上海市土地使用权出让办法》，取消两轨并行的方式，统一了土地使用权出让的对象和市场。

这一阶段，土地出让逐步为市场所接受，也逐渐形成了由平台公司（土地储备的前身）介入的交易规则。市政府在试点的基础上进一步放开土地出让，开启以土地换资本时代，完成了一系列的土地建设。通过“土地空转”、“以地合资”等土地出让方式，筹措了大量资金，解决了居民住房历史问题，完成了大量的土地前期开发。

（三）土地出让的推广阶段（2001-2007年）

2001年，上海市修订了《上海市土地使用权出让办法》，出台了《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》（沪府发〔2001〕26号），规定除却旧改地块外，经营性项目一律以招标拍卖方式出让。

2002年，国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土部〔2002〕第11号）颁布，规定经营性用地必须通过招拍挂方式进行出让。

2003年，上海市推行《关于加强经营性土地使用权出让公开招标拍卖挂牌管理有关工作的通知》（沪房地资用〔2003〕536号），要求一方面逐步明确“熟地”出让要逐步减少协议出让和邀请招标的使用，推行公开招标和拍卖，另一方面主张“实行统一收购、储备、供地机制”。

2004年，上海市颁布了《上海市土地储备办法》，明确土地出让的土地来源，要求通过统一的渠道进行政府供地。

2004年，国土部推出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号），进一步限制了协议出让的范围。文件要求除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式。

2006年，国土部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号），进一步明确了招标拍卖挂牌出让的范围、程序和操作规范。同年，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），要求工业用地也必须招标拍卖挂牌出让。

2007年，国土部修订了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

至此，土地出让通过公开的招拍挂方式进行变得越发普遍，形成了固定的市场交易和竞拍交易默契。虽然土地出让在制度上逐步限制了协议出让的范围，但仍有很大的局限性问题。政府收地出让的动机与土地原使用者之间的矛盾也在房屋土地征收领域不断被激化。

（四）土地交易市场的成立（2008年至今）

2008年，针对土地出让的公平性和统一性，上海市颁布了《上海市土地交易市场管理办法》，明确土地交易的入市范围、规则等内容，将土地出让纳入土地交易市场统一管理。

2010年5月，上海市土地交易事务中心成立。上海市土地交易市场形成后，所有的土地出让由此平台进行发布和操作，实行统一计划管理，统一信息发布，统一交易规则，统一运作监管。在具体操作过程中，做到入市流程透明化、信息掌握分散化、业务操作模块化、文本格式标准化。上海的土地出让再次确立了在公开、公平、公正基础上的价高者竞得的原则。

上海在进一步规范土地出让管理的同时，也通过设立固定场所，健全交易规则，创建土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境，以杜绝个别地方限制土地出让信息所导致的有失公允现象的发生。

这一阶段，中央政府的主要调整目的是探索通过出让制度的优化来促进收益分配调整，形成更持久的经济长期增长方式，其出发点在于转变增长方式、加强技术创新、兼顾原土地使用者等各方面的制度保障等。而地方政府在现行的税制结构和出让管理模式下，也意图在保持动力的同时，进行结构优化和规则调整。依据住宅、商业等房地产市场的不同，上海市对经营性用地的出让标准和规则作了进一步细化。针对产业的功能、用途的配置（如保障房、重点产业区域等），对各种不同的土地采取设置出让条件的方式予以公开出让。同时，土地出让也面临着原土地使用者新的利益诉求下的新的调整。

三、小结和展望

综上所述，可以看出影响土地出让的条件主要包括意识环境、财政环境和经济环境。意识环境体现了中央政府对改革的顶层设计和对基层探索实践的态度；财政环境反映了中央政府与地方政府间的财税关系；经济环境则显示了市场对于政府行为的反应，以土地价值和土地收益分配的形式显现。

对上海土地出让历程进行回顾，我们可以通过下表对不同阶段的意识环境、财政体制、经济体制以及土地出让制度的反应进行汇总。

试点阶段（1986-1991年）土地产权的市场化改革 包干制 市场意识出现土地使用权产权化，土地出让行为出现普及阶段（1992-2000年）经营性土地都需以出让形式确权推广阶段（2001-2007年） 规范出让规则巩固市场化成果 推行分税制 房地产市场出现明确招拍挂规则，土地储备介入现阶段（2008年-）分税制下的“土地财政” 房地产细分市场形成可持续发展，风险控制，利益再分配“土地财政”之后功能市场和特定市场进一步细分规则健全、导向明确

由此可以看出，土地出让制度的改革是在意识环境、财政环境以及经济环境三种因素影响下进行的。在土地出让制度变迁的同时，房地产市场也在形成、壮大和细分。

随着改革开放的不断深入，为响应中央近期提出的“房子是用来住的、不是用于炒的”的号召，房地产市场也对长期租赁等细分市场进行界定。在法律修订和合理利益再分配的背景下，对于土地出让制度而言，对“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的追求，正是现阶段新的制度变迁的起点。在意识环境和经济环境都有所变化的情况下，在现有财政环境的基础上，通过试点和固化，形成现有土地出让制度的新发展。

目前，随着功能性房地产如保障性住房、特殊产业商务区域的出现，上海市土地出让的规则也将作出相应的调整。笔者认为，随着市场的细分，在法律的框架下，下一阶段土地出让制度的发展必将在原有公平公正公开的基础上，走出一条与多功能多导向的房地产市场细分相契合的发展之路。