农地确权与土地流转机制解析

摘要：以新型农业经营主体规模化经营为支撑的农业现代化建设需要打破现有的农地小规模、细碎化、低效率的生产经营格局，而农地的有序高效流转成为了实现农业规模化、产业化建设的关键前提。家庭联产承包责任制下农地产权关系不清、权属模糊的特征使得农地流转具有较高的交易成本和事后交易纠纷频发的不良局面，严重损害了交易双方的交易收益和积极性。再者，农户与集体之间因土地承包而存在的债权关系使得农地调整时有发生，农地关系的不稳定也直接影响了农地生产经营过程中的长期投资行为。因此，理清两者之间的传导机制，实现两者之前的良性互动，并通过落实农地确权工作来促进农地流转以实现农业生产的规模化和高效率具有十分重要的现实意义。

关键词：农地确权；土地流转；农地产权；产权权属

一、 引言

产权作为人与人之间一系列行为关系的权利束，反映了个人对具体实物的拥有及使用权利。微观层面上个人对财产的使用权利放大到宏观层面就是对行为人的一些列约束和规范，体现了一定的社会制度安排。家庭联产承包责任制下，土地所有权和使用权的分离，使得农民个人并没有得到完整的清晰的农地产权关系，模糊的产权安排限制了农地资源配置和使用效率的开发。农地所有权和承包权的不确定性，一方面影响农户农业生产的要素投入和农地基础设施建设（叶剑平，2010），另一方面为强势的政府介入行为提供了可乘之机，导致侵害农民土地权益的问题时有发生（党国英，2008）。因此，如何通过一种政策设计或者制度安排来确保农民拥有清晰界定的、完整的农地产权是解决当下一系列农业发展问题的关键所在，也是实现农业现代化的题中之义。

从既有的学术研究来看，大部分学者认为农地确权会提高农地稳定性、改善预期收益、增加农地长期投资、减少外部性行为、促进农地资源配置的效率等，因此农地确权会通过明晰交易权属、规范交易行为、降低交易费用等方式来促进农地的流转（黄季焜，2012；周其仁，2014；付江涛，2016等）。但是，随着理论研究的逐渐深入，也有学者认为农地确权并不一定会直接影响土地流转。有的时候，农地确权仅仅是影响了农户的农地流转意愿，并没有直接作用于农地流转行为（胡新艳、罗必良，2016）。罗必良（2016）在拓展科斯定理的基础上认为，农地属于一种人格化的财产，农地的确权不仅提升了农地的产权强度而且进一步强化农地的“禀赋效应”，而农户通过对农地身份和农地地理位置的“垄断”而抑制农地流转。而且在实证研究方面，蔡洁、夏显力（2017）认为农地产权的不完整性使得农地确权呈现出显著的抑制作用，农地流转反而会减少。进一步延伸开来，有些学者甚至质疑农地确权与农地流转之间是否一定会存在相互促进关系，认为这两者之间本身并不相关。Jin S（2009）利用中国农业调研数据，实证分析发现土地确权与农户是否进行农地流转之间并不存在经验分析上的因果关系。张兰、冯淑怡（2014）在其文章中利用江苏省的调研数据进行实证分析得到了同样的结论。农地确权与农地流转之间存在复杂的传导机制，中间过程中其它因素的掺杂会影响到农地流转行为的发生。可以认为，由于农地确权并不是直接的作用于农地流转，农地确权会通过生产、交易、农村要素市场机制来间接影响流转行为，所以农地确权对农地流转的影响并不明确，与其中的内部传导机制密切相关（林文声、杨超飞，2016）。

从相关的文献来看，农地确权对农地流转的影响并不是直接的促进或者抑制，而是通过一种比较复杂的内部传导机制来影响农户的流转行为。这也就解释了为什么不同学者通过不同的角度、途径、数据来解读农地确权与农地流转之间关系时会存在不同的研究结论。当然，这也进一步反映了农地确权与农地流转之间复杂的关系，因此需要进一步的理顺两者之间的传导机制，即进一步解答农地确权是否会影响农地流转问题，以及如何影响农地流转问题。

二、 农地确权与土地流转

1. 农地确权内涵。谈及土地确权，首先要回答的问题是对土地确定的是什么权利或者那些权利？农地确权之前，农地的所有权和承包权存在权属和范围模糊的问题，农地的所有权、承包权和经营权等权利未能明确的进行界定和划分。因此，可以认为农地确权就是将土地所带有的权利归属和权利结构进行清晰界定的过程（杨宏力，2017）。通过产权本身具有的“排他性”属性，将原本模糊界定的集体土地产权权利转移到农户手中，成为农户自身拥有的具有明显排他性的财产权利（严冰，2010）。从严格意义上来讲，土地确权并不是对农村现有产权制度的改革，并不是赋予了集体或者农户新的农地权利，而是将原本就存在的农地权利束进行了新的界定。可以说这次确权的本质是“稳定所有权、明晰承包权”（钱龙，2015），结合当下“三权分置”的政策实践，土地确权沿袭强化农地产权和明确农地产权权能的路径继续前进。当然，至于土地确权之后权利的归属问题并没有得到一致的回答。但是，考虑到我国的社会主义制度以及中国农地所特有的社会保障功能，不能实行彻底的一方私有的制度安排。应当继续将土地的所有权界定给村集体或村民小组，而土地的财产权利要“排他性”的界定给农地承包农户。

2. 农地确权与农地流转关系。在当下“三权分置”的政策背景下，农地流转主要是指农地经营权在农户之间的流转，即农户仍旧掌握农地的承包权，农地所有权仍归村集体所有，承包户则获得农地的经营权，承包期间内承包户可以自由安排对承包农地的管理和使用。承包方由于获得了土地的经营权而可以实现土地集中连片的规模化生产，利用专业化、集约化和标准化的生产实现农业的产业化与现代化。在农业劳动力大量转移、农村人口老龄化以及耕地抛荒现象严重的背景下，传统的农业耕作方式亟需调整和优化，而农地流转成为推行农业现代化生产方式的重要前提。

但是，从实际操作来看，农地流转过程中普遍由于农地产权不清晰而存在农地权属模糊、农地交易期限短、农地谈判协商复杂等问题，使得农地交易成本过高、严重限制了农地流转的持续推进。农地产权的不完整与产权关系的不稳定两方面因素直接限制了农地有效流转，一方面，农户承包地的物权属性和空间属性等产权强度一直在加强，但是其法律界定并未完全清晰；另一方面，承包地期限虽然一再延长，但其稳定的承包关系一再受到农村人口变更、人口迁移及土地征用等问题的冲击。产权的不完整与不稳定导致较高的风险预期，限制了流轉农地的数量与规模。因此，农地确权工作逐渐开展进行，试图通过对农地的“确权赋能”来明晰农地产权关系，恢复农地具有的财产权利，以此来解决抑制农地流转的主要问题。

三、 土地确权与农地流转路径机制

1. 农地确权与产权权属。从制度经济学角度来看，完整的产权权属应具有排他性、可分割性、可转让性以及永久性四种基本的特征。科斯认为产权制度的效率如何，不仅在于产权制度降低了不必要的交易成本之外，还要具备三个特点：第一，产权明晰，为有效产权制度的建立和市场机制作用的发挥奠定基础；第二，产权完备，保证产权制度运行效率的高效性；第三，产权保障，保护产权属性的完整性，保障产权功能的有效发挥。在原有的农地产权结构下，家庭联产承包责任制虽然赋予了农户对土地的承包使用权利，但是弱化了农地产权的可分割性和可转让性权属，并且承包周期不确定也使得农地产权永久性特征大打折扣。原有产权存在的产区模糊、产权关系不清、法律保障不到位等问题再次证明了其资源利用方式的低效率。农地确权工作的开展正是要解决原有产权制度中存在的产权模糊问题，通过法律制度的方式赋予农户真正意义上的“完整产权”。

2. 土地确权与农地投资。土地确权带来的农地稳定，也有效的促进了农户农业生产积极性和农地生产性投资，使农地价值不断提升。具体来说，第一，土地确权以法律的形式赋予了农户的农地产权，农地产权束得到了清晰的界定，确保了农户依附于农地上的产权关系的完整性和稳定性。这使得产权具有的激励和约束功能得以发挥，一方面，农地产权威胁的减少意味着农地的不确定性因素减少和农地未来收入预期的提高，激励农地生产和投资；另一方面，产权的约束功能意味着农地生产的责任关系，农户需要自己承担农地的生产和经营行为，这种约束关系会诱导农地功能性投资的增加。第二，法律形式的确权过程确保了农地产权的农户个人归属，避免了外部行政力量对农地使用的强势干预，农户来自于农地的产权收益得到有效保障。稳定明晰的农地产权关系转化为交易过程中农地价值的提升，农地资源中的产权关系在影响交易决策行为的同时对农地资源配置效率、农地产出水平、甚至收入分配产生了一定影响。第三，农地產权的清晰界定也可以避免产权不清晰引致的外部性行为，避免模糊产权引发的“公地悲剧”、租值耗散等问题。

农地确权过程重新赋予了农地清晰的产权关系，对农地资源价值、生产经营风险及农地收入预期等方面得到了改善，进而对农地流出行为产生了不确定性影响：第一，农地经营不确定性因素的降低和未来收入预期的提高，有些农户可能会进一步增加农地的长期投资，由兼业农户转变为专业农民。第二，农地资源价值的提高必然提高农地流转中的地租水平，但农地产权的清晰界定也降低了农地的交易成本，对农地流出与否的影响还要取决于农地规模化经营的收益预期。

3. 农地确权与交易费用。农地确权在带来清晰的农地产权关系的基础上，通过确保农地排他性的农地转让权利，使得农地可以进行市场竞争和自由交易，降低了农地流转过程中的一系列交易费用。主要表现为，第一，农地家庭承包过程中存在的农地面积、界限、位置及“四至”不清等问题得到明确的界定，为农地流转后进行农地的规模化、标准化生产提供了准确明了的依据。农地作为交易物的清晰界定，使交易价格、地租水平、农地整理及事后农地纠纷处理等问题的处理可以按章进行，避免了资源配置过程中效率的过度损耗。第二，在农村土地集体所有制度下，村集体将农地以合同的方式承包给农户，从而赋予了村集体的债权地位，使得村集体可以对范围内的农地进行一定的调整。农地确权打破了村集体对农地进行强制调整和干预的权利，既减少了村集体调地的频率、也保障了农户农地的长久稳定，从而便于农地的流转行为发生。第三，农地确权依靠国家法律建立起了完整的公信制度，依靠法律的权威性和公正性，规范农地交易行为，并提供必要的担保功能。

4. 土地确权与农地保障。农地并不同于一般化的有形商品，农地价格和交易机制也并不是商品交易的一种表现形式，这是因为对于多数的农户来说，农地还承担着一定的社会保障职能，农地寄托着农户的精神情感。一方面，我国农村社会保障制度的不完善，农户当下收入的不稳定和未来收入的不确定性使得农户不得不将农地视为家庭经济中的“救命稻草”，使手中持有并控制一定的农地具有明显的保障性功能（罗必良，2014）。尤其是对于缺乏其他非农业收入的家庭来说，农业耕种的经济收入是家庭最为主要的收入来源，并且在当下农村社会保障制度相对滞后的状态下，农地收入就同时具有了收入来源和收入保障的双重属性。另一方面，农民具有“恋农情结”、“惜土心理”的农地依赖的心理情节（林文声、秦明，2017）。这意味着农地不仅仅具有提供农业收入来源的经济功能，又赋予了其寄托农户情感归属的精神功能，使得农户持有农地不仅在于获得农地收入，更重要的是农户情感上得到一定的满足。再者，农地确权过程在真正意义上赋予了农地的抵押、担保功能，使得农地经营权成为了被金融机构认可的有效的抵押、担保品。农地权属的完善提高了农地抵押贷款的可得性，有效缓解了农业发展资金不足问题，进一步提高了农地的经济功能和保障功能。

四、 农地确权推进农地流转措施

1. 规范农地确权规章制度，有序开展确权工作。农地确权工作涉及范围极广、工作活动复杂、程序环节繁多，关乎亿万农民的切身利益，其重要性不言而喻。而且，农地确权使得在土地集体所有制下土地位置、划分、界限等潜在问题开始显现出来，确权工作则需要认真处理好原有所有制下潜在的农地纠纷问题，这也就成为了农地确权工作的难点所在。因此，需要建立一套完善的农地确权工作制度，按照《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求，从登记申请、土地调查、公示审核到最终的登记颁证等环节严格遵守公平、公正、公开的工作原则，保障农民群众的合法权益和确权工作的有序进行。在具体操作过程中，从实际出发建立符合各地方实际情况的工作方法，对于产权权属明晰的农地要直接划分给相应的镇、村、组或者个人；对于个人自留田、宅基地在坚持集体所有制的基础上，将承包权和使用权继续量化到个人；对于产权模糊的农地，要以村集体为主要分配对象，保证农地集体所有的基础上在进行村、组、个人之间的权属划分。

2. 完善农地流转机制、促进农地有序流转。在土地确权的基础上推进农地流转需要建立相应的农地流转机制，保证农地流转的合理有序进行。第一，农地流转要充分尊重农民的个人意愿，坚决反对行政力量直接性、强制性的农地征用或流转行为，充分保障农民依附于农地产权的收益权和排他权。在尊重农地流转意愿的基础上，对农地流转征用补偿制度，保证农户获得公平合理的待遇。第二，农地流转要引入相应的市场流转机制，利用市场力量保证农地流转效率和效益的实现。利用市场力量引导农地资源配置，鼓励农地向新型农业经营主体流转、向高经济效益经营方式流转，实现农地的规模化经营。第三，行政权力要适当的介入以保证农地流转的公平、公正，确保农地流转方向和用途不违背国家耕地红线和国家粮食安全。建立合理规范的农地利用规划，宏观上整体把握农地流转总量、方式、结构，并建立相应的农地流转中介、登记、公正等服务机构，既便利农地流转交易行为，又保证农地流转的合法有序流转。

3. 完善社会保障，保证农民生计替代。出于农地社会保障功能考虑，农地确权之后部分农户更倾向于农地的自我持有，减少农地流转。可以发现，农地流转与否关键在于农地流转的收入预期是否满足生计需求。因此，要促进农地流转需要完善农村社会保障机制，让转出土地农户既可以獲得足够的农地补偿，又可以继续生计生活。一方面，避免一次性的农地流转补偿机制，实行长期、灵活的补偿措施，使转出农户享受农地的长久收益和增值收益。另一方面，完善农村养老保险制度，坚持并完善以最低生活保障、大病保险、农村合作医疗等保险为基础的农村社会保障体系，并进一步拓展农村保障体系的范围和保障力度，弱化农民依托在农地上的保障和福利功能，解决农民后顾之忧。最后，加强对农村劳动力的就业技能培训和再就业指导，建立一定的劳动力培训、输出、管理、服务等机制，鼓励农民向城市就业，向二、三产业就业，通过非农就业来完成生计替代。

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作者简介：谭洪业（1988-），男，汉族，山东省潍坊市人、中国社会科学院研究生院管理学博士生，研究方向为农业经济管理。

收稿日期：2017-12-10。