全链条监督：六个环节体现人大监督的系统性、针对性和有效性

吴祖强

一、全链条监督的六个环节

全链条监督的提法是在人大执法检查的实践中逐渐归纳形成的。在2016年3月十二届全国人大四次会议新闻发布会上，傅莹回答记者提问时表示，全国人大对“一府两院”的监督有六步曲：第一要选题，选择人民群众最关心的国家发展当中的急事、大事、难事;第二进行检查，要通达执法的各个环节;第三要向人大常委会报告;第四进行专题询问，面对面讨论，形成共识;第五解决问题，提出解决问题的要求;第六听相关部门的反馈报告，看看做得怎么样，有哪些改进。到了2017年3月，张德江委员长向十二届全国人大五次会议所作的常委会工作报告中对执法检查全链条监督工作流程进行了正式的全面阐述。它包括6个环节：一是选好执法检查题目;二是搞好执法检查组织工作;三是全面报告执法检查情况;四是认真进行审议，结合审议进行专题询问;五是推动改进实际工作;六是要求报告整改落实情况，根据实际情况安排审议。

正如张德江指出的：实践证明，解决执法检查提出的意见建议要有一个过程，与部门和地方的重视程度也有很大关系。在审议执法检查报告之后，进行跟踪检查，督促部门重视人大审议意见、切实进行整改，就显得非常必要。全链条监督这6个环节反映了对人大执法检查规律的认识，体现出人大监督工作的系统性、针对性和有效性。

二、全链条监督的关键是反馈报告提交常委会审议

以往，全国人大常委会听取审议执法檢查报告之后，审议意见交有关部门研究处理，整改落实的反馈报告需书面反馈并印发常委会组成人员，整改落实的情况停留在让常委会知悉的层面。但从2015年开始，这种做法有了改变。2015年6月，全国人大常委会首次听取审议国务院关于执法检查和审议意见的反馈报告。这次审议的是关于研究处理大气污染防治法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告。此后，全国人大常委会相继于2016年2月审议国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告、2016年8月审议关于研究处理老年人权益保障法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告、2017年4月审议关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况与研究处理环境保护法执法检查报告及审议意见情况的报告。审议反馈报告的比例约占执法检查的四分之一，审议反馈报告成为新常态。

这种变化呼应了常委会组成人员对监督实效的关注。在执法检查报告连同常委会审议意见，交由国务院有关部门研究处理过程中，大家更加关注的是：审议意见的落实情况如何？问题是否得到解决？工作是否取得了明显的新进展？张德江提出的全链条监督流程六个环节将跟踪整改和视情审议反馈报告放到与审议执法检查报告同等重要的位置上来，说明全链条监督的核心是闭环。常委会不再只是印发材料知悉情况，而是视情审议反馈报告，无疑加大了对整改落实的推进力度，有助于提升监督实效。

这种变化也体现了对监督法有关制度的全面落实。闭环的关键是有关机关整改落实情况的反馈报告提交常委会审议。监督法第三十七条明确规定，“一府两院”应当就执法检查和审议意见向常委会提出研究处理情况的报告，必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查;常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。这是有别于专项报告和计划预算审查、针对执法检查后续工作的规定。监督法针对专项报告和计划预算工作审议之后，有关机关的研究处理情况报告是规定“向常委会提出书面报告”，至于必要时常委会可以作出决议的规定，是针对专项工作报告或者审计工作报告的，而不是针对研究处理情况报告的。虽然有关机关向人大提出书面反馈报告也是闭环的一种方式，但是，“必要时”将反馈报告提请常委会审议显然大大提升闭环监督的能级和效果。

三、全国人大常委会的做法和上海的探索

近年来全国人大常委会执法检查全链条闭环监督的做法，归纳起来，基本流程是：执法检查报告上会，常委会分组审议;审议之后，将审议意见发“一府两院”;人大开展跟踪检查;“一府两院”反馈报告上会，常委会分组审议。一般在执法检查报告上会6-8个月之后常委会听取审议反馈报告。

一个特别案例是，在全国人大常委会审议国务院关于落实职业教育法执法检查报告的反馈报告后，全国人大教科文卫委进行了两年的跟踪检查。2017年12月9日，张德江在全国人大教科文卫委职业教育法执法检查后跟踪监督的情况报告上批示：执法检查是人大对政府工作监督的制度性安排，其中的重要环节是对执法检查提出的意见建议的落实。全国人大教科文卫委的跟踪监督情况报告分为前言、执法检查报告提出建议的落实情况、主要问题、意见建议等四个部分。前言部分介绍了跟踪监督的主要做法，包括梳理执法检查后国务院有关部门出台的政策文件、沟通了解职业教育法修订进展情况、赴部分省区市调研，反映全国人大代表的建议等。其中，值得关注的是两件事，一是跟踪监督报告是在2016年2月全国人大常委会已经审议国务院关于落实职业教育法执法检查报告和审议意见的报告之后，于2017年11月由全国人大教科文卫委提出的，说明在国务院提出整改报告之后，跟踪监督没有停止，又延续了两年;二是跟踪监督报告设专门章节阐述执法检查提出的一些问题改进缓慢没有取得显著成效，应当予以重点关注，并再次提出建议，说明跟踪监督并没有因为闭环监督不再提问题和建议，体现出持续监督、持续推进的价值取向。

上海市十四届人大常委会于2017年就《上海市消费者权益保护条例》执法检查进行了全链条闭环监督的尝试。一是组织保障再持续。执法检查组在向常委会报告执法检查报告之后，不解散，仍旧由组长带队，执法检查组成员继续全程参与跟踪检查。二是跟踪检查重点更聚焦。不泛泛重复执法检查查过的内容，而是聚焦检查报告反映突出的问题和审议中意见集中的问题，从实从小，跟踪检查;与代表意见督办相结合，对个人信息保护等重点领域持续跟踪，对老年保健品消费等突出问题明察暗访，推动预付卡消费维权等难点的立法保障。三是评价意见画句号。上海市十四届人大财经委在跟踪检查的基础上出具评价意见，提交常委会，作为审议整改报告时的参考。四是常委会审议整改报告。由市政府副秘书长报告整改情况，大会审议。其中一个特点是，在跟踪检查后，财经委出具评价意见，而不是调研报告。通常，上海人大对部门反馈的研究处理审议意见报告，都是由相关委员会提出评价意见，经主任会议同意将研究处理报告和评价意见一并印发组成人员。在全链条闭环监督中，也采用这种做法，回归到实施监督法的常规程序。

四、几点思考

1、常委会听取审议监督事项审议之后的反馈报告，是推动整改提高监督实效的有力手段

国务院所有提交全国人大的反馈报告都在第一段强调人大的跟踪检查和对反馈报告进行审议，是对整改的有力督促。比如，职业教育法执法检查后，陈竺副委员长曾专门听取国务院各部门整改情况汇报。上海也是。有部门反映，本来审议意见和反馈报告是“文来文去”，把情况汇总形成报告交给人大就完事了，现在要到大会上口头报告，当面听委员、代表评点，还要回答提问，压力不一样，要把整改做实做足。所以，消保条例执法检查之后，针对人大审议意见，上海市工商局牵头十七个部门两次专题研究，形成30个事项的整改计划表，分解到各部门，实行销号制，改一项销一项。可见，反馈报告上会审议的做法，以结果为导向，不只增加了监督的环节，更是增强了人大监督力度，有助于提高监督实效。

2、针对反馈报告，人大有关委员会提出评价意见，是实现闭环的可取方法

通常人大有关委员会在半年计划预算执行、专项报告等监督事项提交人大常委会审议时会提出调研报告供常委会参考。但是在执法检查报告提交审议以后做跟踪检查，反馈报告上会审议的重点在于对整改情况是否认可，与执法检查报告上会审议的重点不同。因此针对反馈报告提出评价意见更符合这个环节审议的需要。如果再写调研报告，会造成再出调研报告、审议意见和整改报告的循环。

3、闭环监督的做法可以推广到其他监督

在人大审议之后跟踪整改、再听取反馈报告实现闭环监督，适用于各种监督。各省市人大已经有类似做法，如北京市人大在听取关于农民增收情况的专项报告之后，又跟踪监督，再次听取整改情况报告。当然也不是个个监督项目都要用这种做法，只是形成几种模式。一种是反馈报告印发委员和代表;一种是反馈报告上会审议。可以在年度监督计划安排时择其重要性选择，也可以在审议时由委员动议。

（作者单位：市人大财经委）