自然资源有偿使用制度

文|张云飞

长期以来，我们一直存在对于自然资源和生态环境的认识误区，即，认为新鲜的空气、洁净的水等资源是无价的，无需计算在成本里，更无需付费。因此，建国以来，我国虽然在开发利用自然资源方面做了很多工作，初步实现了一部分自然资源的有偿使用，如土地使用权、探矿权、采矿权等，促进了经济社会的快速发展；然而，由于整体忽视自然资源有偿使用问题，以及潜在的自然资源市场，导致自然资源权属不分、自然资源配置不合理，以及资源使用效率不高、生态破坏和环境污染频现。法律上，对于自然资源开发、利用及保护和分配的细则法律也不够完善。整个市场也呼唤一套切实可行的自然资源有偿使用制度的出台。具体来讲，自然资源有偿使用制度，指的是在自然资源属于国有/公有的前提下，对自然资源用益权的有偿转让，即自然资源的使用者必须按照相应定价付费使用自然资源的制度。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提及，要实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。这样，为进一步制定和完善自然资源有偿使用制度指明了方向。

目前，世界上很多国家都运用市场机制来运作自然资源产权，一些发达国家在确定自然资源有偿使用方面建立了较为完善的制度，可以为我国继续深化这一制度体系的建设提供有益借鉴。事实上，自然资源有偿使用制度同自然资源所有权是紧密相连的。就矿产资源来讲，德国和日本等国家所采用的就是矿产资源土地所有者和国家共享产权的模式。土地所有者只对其土地上特定矿产享有先占权，如土、石头、沙子等；此外的其他矿藏都为国家所有；即，勘探和开发必须获得国家矿产管理局颁发的开采许可证，并交纳相关费用。美国则不同。由于美国土地可私人拥有，宪法保障土地所有者当然享有土地中蕴藏的矿产资源的所有权和收益权，政府仅对土地所有者有一定的抑制权；因此，私人对其所有的土地进行资源开发时，政府基本处于被动或消极状态。土地所有者和矿产公司只要能满足环境要求，那么联邦政府的唯一收入基本只来源于联邦所得税。而在加拿大，对于资源的开采和使用不仅是有偿的，而且更多地受到法律和政策的限制。加拿大对于林业开采采取了严格的许可证措施。加拿大7%以上的林地（多达2400万公顷）是受保护区域；而其中75%的受保护林地又是严格保护地，这意味着，这75%的林业资源是不可采伐的。此外的公共林地，获得采伐许可的公司可以进行采伐。加拿大大约有4亿公顷的森林和其他林地，其中92%属于公共所有；联邦、省或特区政府分享这些林地所有权。尽管各省或特区的法律有所不同，但在林业政策上都有一个共识和目标，就是可持续林业管理（SFM），即要考虑到各种价值，包括社区、野生动物、生物多样性、土地、水和景观。因此，伐木公司在采伐之前，这些公司有责任递交森林管理方案，政府通过了这些方案，公司才能进行采伐；否则，这些公司将会受到严厉地处罚，包括罚款或吊销采伐执照，相关人员甚至可能会面临牢狱之灾。由于林业涉及的不仅是树木，还涉及到其他物种，因此，涉及到林业的行为还要受到加拿大相关法律的限制，包括《濒危物种法》、《渔业法》、《候鸟公约法案》以及《植物保护法案》等。此外，加拿大的林业行为还必须遵守一些加拿大已经签署的国际协议，包括《生物多样性公约》等。在满足法律和相关政策的基础上，负责林木砍伐的公司要向具有林地管辖权的省或特区政府交纳开采特许费（royalties），有时也被称为林价（stumpage fees），即，立木的价值、森林副产品的价值、森林环境效益的价值以及级差地租等。因此，完善的法律、负责的政策，是这些国家建立和运行自然资源有偿使用制度的基本前提。

孙劲松 摄

由于自然资源具有经济属性，因此，使用者向资源所有者交纳一定的费用也符合民法的财产法基本原则在资源环境法律当中的体现。早期计划经济体制下，国家指定单位进行开发，这些开发者不需要交纳特别的费用；但随着市场经济体制的逐步确立，自然资源的所有权和开发权、使用权逐渐明晰，自然资源的受益方需要进行有偿使用的政策和法律也逐渐清晰起来。1998年，我国修订了《土地管理法》，其中第一章第二条明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《矿产资源法》第五条规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；但是，国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。具体办法和实施步骤由国务院规定。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《森林法》第八条第五款规定，煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。第十八条规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《中华人民共和国水法》第四十八条规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。第四十九条规定，用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。

在政策上，我国也对自然资源有偿使用制度的建立进行了许多探索。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中指出，要实行资源有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。《关于加快推进生态文明建设的意见》当中进一步指出，要完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府定价要体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益。进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，调整矿业权使用费征收标准。从而进一步放权给市场，让市场决定自然资源的价格，避免了以往存在的一些问题。《生态文明体制改革总体方案》从几个方面进行了自然资源有偿使用制度的改革和完善。包括：第一，加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则，充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。第二，完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。第三，完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。第四，完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。第五，加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革试点。加快推进环境保护税立法。这样，从自然资源价格、土地使用、矿产使用、海域海岛使用以及资源环境税费改革等几个方面，进一步完善了自然资源有偿使用的制度建设。

自然资源有偿使用制度的建设不是一蹴而就的，目前尚存在一些问题有待解决。其一，资源价格体系还不完善，有些资源还没有实行有偿使用制度，其定价基本只考虑了勘探、开发和运营，而忽略了资源也是一种资本，其带来的投资收益未予以考虑。这样，成品价格过低，市场价值规律无法得到有效发挥，资源无法合理配置进而导致资源性产品浪费。其二，资源使用的规范性政策还不够配套，法律及其细则还不够完善，对于资源的开发和使用等方面规范性不够。其三，资源开发利用者存在资源无价的原始理念，无偿使用某些自然资源的后果就是不珍惜资源，进而导致资源浪费、环境污染频现。因此，这些状况亟待解决。

下一步，制定架构完善的自然资源有偿使用制度体系，要从几个方面着手：第一，健全资源使用的法律法规和相关政策，使自然资源有偿使用制度体系在立法上具有依据。第二，对于不同的自然资源，依照其稀缺程度、市场供给等确立和调整相关费用和税率。政府可以主导但不能一家独大，而是尊重市场规律，由市场参与定价。进一步实现政府过去由行政手段为主的情况，综合运用法律、技术、经济等手段，使政府向服务型政府转变。第三，资源开发的负外部性效应要予以考虑，即，资源开采、加工所带来的环境破坏或污染问题，环境保护、生态补偿等问题要考虑在内。从自然资源使用前、开采过程中以及开发后的市场及环境效益等角度，多方面衡量自然资源有偿使用问题。

葛华平 摄