比利时环境治理典型经验分析
——以弗拉芒大区为例

路 征，黄 哲

（1.四川大学经济学院， 四川成都 610064；2.兴业银行厦门分行，福建厦门 361000）

自1993年比利时修宪以来，环境治理权便从联邦政府转移至大区政府，在比利时三个大区政府中①1993年比利时第四次修宪后，比利时变为一个由三个语区（法语语区、荷语语区和德语语区）、三个大区（弗拉芒大区、瓦隆大区和布鲁塞尔首都大区）组成的联邦制国家，语区和大区权力平等，但各自负责不同领域事务，语区政府负责文化、教育、家庭政策、青年政策等文化教育方面的事务，大区政府负责交通、经济、环境、农业、农村、能源等经济发展方面的事务，大区下面又设省，弗拉芒大区下辖5个省。参见中华人民共和国驻比利时王国大使馆关于比利时王国及其政体的介绍（http://www.fmprc.gov.cn/ce/cebel/chn/xnyfgk/t198340.htm）。，弗拉芒大区政府的环境治理最为成功也最具借鉴意义。根据欧盟层面的环境法规，弗拉芒大区政府相继出台了一系列环境政策。从1995年至今，先后完成了四个五年期环境政策计划，最后一个环境政策计划在2010年生效，于2015年到期。第四个环境政策计划基于“弗拉芒行动”（Flanders in Action，VIA，2006年颁布）和“2020协议”（PACT 2020，2009年颁布）制定而成，前者旨在促使弗拉芒在2020年之前成为欧盟综合实力排名前5的地区②指欧盟NUTS 1地区。NUTS（Classification of Territorial Units for Statistics）是欧盟对其成员国进行的统计单元划分，包括NUTS 1、NUTS 2和NUTS 3三个层级，目前三个层级下面又分别分为98个、273个和1 324个单元（含英国），比利时的三个大区均属于NUTS 1。，后者则从提高生活质量和提升行政效率等方面制定了具体的量化目标。保持政策的连贯性是弗拉芒环境政策计划的最大特点之一，因此第四个环境政策也是第三个环境政策计划的延续。总体说来，弗拉芒大区的环境政策重点关注人类生存环境和自然环境的保护、大自然以及原料的合理利用、生物及景观多样性的保护和气候治理问题[1]。

弗拉芒大区在环境治理方面已积累很多好的经验和做法，其中尤以土壤、空气、废弃物治理最为成功也最具特色，探索出了以“土地证书”为标志的土壤污染治理、“从摇篮到坟墓”的废弃物治理和以“许可证制度”为核心的空气污染治理等一系列环境治理措施和方法。这些政策措施成效显著，对当下我国的环境治理有着重要的借鉴意义。本文首先介绍了弗拉芒当前所面临的环境压力、环境政策的最新目标及其环境机构的设置，然后重点对弗拉芒的土壤、空气、废弃物治理模式进行深入分析，最后提出其先进经验针对我国环境政策制定的借鉴意义。

1 弗拉芒大区环境治理机构与目标

1.1 弗拉芒大区面临的环境压力

一个国家和地区所采取的环境政策很大程度上取决于所面临的环境压力，弗拉芒大区也不例外。近年来，受人口压力（人口数量的增长、老龄化）、经济增长压力、社会趋势（如家庭规模的缩减）等一系列因素的影响，弗拉芒大区的人均生态足迹大幅增加，从而带来了较大的环境压力。总体来看，弗拉芒大区的环境压力主要体现在三个方面[2]：

第一，能源消费带来的环境压力。据统计，弗拉芒大区84%的温室气体排放来源于能源生产和消费①LNE. Environmental Policy Plan 2011—2015 Summary. Brussels, Belgium：LNE, 2012, p.18。。但和能源消费有关的大约有一半，能源消费端温室气体排放主要产生于工业与交通行业。这主要是由于比利时地处欧洲大陆的“十字路口”，并且较早地实现了工业化，从而形成了稠密的城市建筑群、工业聚集区与密集的交通运输基础设施。同时，政府致力于将弗拉芒大区打造成为国际货物集散中心，使得货运交通工具数量和流量快速增长。货运交通工具排放了大量的有害物质，密集的交通网割裂了环境原本的完整性，给当地环境带来了巨大压力。因此，减少污染性能源消耗与增加可再生能源使用便成了弗拉芒大区环境政策的重点。

第二，食物需求变化带来的环境压力。除能源之外，食物与原材料的消费也与生态足迹的大幅上升有着密切关系，人口的增长和家庭结构的改变带来了对食物需求数量和结构的变化。例如，随着生活愈发富裕，居民消费的肉类与奶制品就更多，本国民众对进口食品的需求量也随之增加，较小的家庭结构也会产生食物结构多样化需求，等等。这一系列因素导致了食物在生产、加工、运输、存储等环节中形成了众多的浪费，无形中对环境带来了更大的压力。

第三，原材料的开采与使用带来的环境压力。统计表明，弗拉芒大区在2000—2008年原料总消耗数量达到人均38公吨（tonnes/inhabitant），这之中大约有85%的原料供给依靠进口，进口的原料主要包括矿物及金属物质②LNE. Environmental Policy Plan 2011—2015 Summary. Brussels, Belgium：LNE, 2012, p.16。。原材料对环境的影响主要源于原料的开采与使用和对残余物质的处理。

1.2 弗拉芒大区环境治理机构

弗拉芒环境部门组织结构主要分为领导机构和执行机构两个层次。环境政策的领导机构是“环境、自然与能 源 部”（Environment, Nature and Energy Department，LNE）。LNE在所有的环境部门中居于核心地位，部门由1个负责一般事务的秘书处以及10个职能分别不同的处室构成，主要负责环境政策的起草、追踪监督和评估，同时还起着协调各执行机构行动的作用[3]。

环境政策的执行机构根据环境治理的对象不同分为四个执行部门，分别是公共废弃物管理局（Public Waste Materials Agency， OVAM）、 环 境 局（Flemish Environment Agency， VMM)、自然与森林局（Agency for Nature and Forests， ANB)和 土 地 局（Flemish Land Agency， VLM）[1]。其中，OVAM主要负责废弃物的管理以及土壤修复工作，VMM主要负责水和空气的保护与治理并编写弗拉芒大区整体环境报告，ANB致力于对大自然、森林和绿色植物的保护和促进可持续发展，VLM则重点解决农村发展问题以及致力于改善和提高农村环境质量。

除了上述部门，弗拉芒大区还成立了“森林与自然研究所”（Research Institute for Nature and Forest， INBO）与“环境与自然委员会”（Environment and Nature Council of Flanders， MINA），前者主要负责环境保护方面的科研工作，后者主要为政府提供咨询服务。

1.3 弗拉芒大区环境治理目标

“弗拉芒行动”（Flanders in Action，VIA）和“2020协议”（PACT 2020）给出了一个总体定位，即将弗拉芒大区建设成为 “绿色并充满活力的城市”。围绕这一定位，第四个环境政策计划明确了弗拉芒大区在未来一段时间内要实现的八个目标（见表1），这八个环境目标的最终目的是为下一代提供良好的生活环境，它们明确了当地环境政策的重点。

表1 弗拉芒大区环境治理目标

从目标设定可以看出：首先，目标1、5、7表明弗拉芒大区希望通过对环境的综合治理，建设干净的水、空气和土壤，减少噪声污染和对他国环境的影响，最终使得整体环境质量处于欧洲领先的地位；其次，目标2、3和目标4则是针对当下弗拉芒大区生态足迹居高不下的状况，提出了通过生态创新、可再生能源的使用和对生物多样性的保护来降低人均生态足迹，以建立起循环经济和生态经济的发展模式；再次，目标6（加强风险管理）则是从风险管理的角度，提出建立一套环境风险预警机制来降低环境灾害发生的概率；最后，目标8指出所有的这一切行动旨在营造一种良好的社会氛围，提高人们对环境问题的关注度，培养人们的环保意识，让保护环境的思想转化成为人们的内在价值，自觉践行环保措施。为了实现上述目标，弗拉芒大区政府采取了一系列的政策措施，其中尤以土地、空气、土壤三个方面的治理最为成功。根据对空气质量的调查显示， 2015年弗拉芒大区的大部分指标均达到了欧盟制定的相关要求或目标，其中空气中PM2.5含量甚至低于欧盟设定的2020年限制值（limit value）[4]。

2 弗拉芒大区土壤污染治理经验：基于“土地证书”的土地交易管理

弗拉芒大区是欧洲较早进行土壤污染防治立法的地区。在1995年颁布的《土壤治理法》（The Decree on Soil Remediation）中，就明确将土壤污染治理权赋予了公共废弃物管理局（OVAM），该法令的目标除了常见的防治土地污染之外，更重要的就是保护土地买卖行为，法令中规定只有拥有“土地证书”（Soil Certificate）的地块才能进行交易，这一措施致力于降低土地购买者买到被污染土地的风险，成功解决了土地使用与转让过程中的道德风险问题。2006年政府对《土壤治理法》进行了修订（2008年6月1日起正式施行），法令更名为《土壤修复与保护法》（Decree on Soil Remediation and Soil Protection）。新法对原《土壤治理法》的结构框架进行了调整，并对一些概念和程序进行了重新解释或简化，从而使法律更加务实和更有效率[5,6]。弗拉芒大区的土地交易程序主要分以下三步进行。

2.1 识别拟交易土地的类型

弗拉芒土地污染防治政策围绕土地的“交易”展开，不同类型的土地适用不同的交易程序，新土壤法将弗拉芒境内的土地划分为三种类型：风险土地、无风险土地和公寓土地。其中，风险土地是指当前或过去在其上存在高危险设施，或过去在其上实施过高危行为的土地[7]；公寓土地则是指当前建有公寓的土地。不论何种土地类型，其所有者在进行土地转让时必须拥有OVAM颁发的相应地块的“土地证书”。土地的购买者可以根据“土地证书”上的编码，在OVAM下属的土地信息登记处查询相应地块的类型、质量等相关信息[8]。购买者在通过证书获取相关信息之后，就可以按照对应的交易程序进行购买。下面以风险土地为例阐述土地交易程序（见图1）。

图1 弗拉芒大区“风险土地交易程序”

2.2 进行初步与描述性土壤调查

一旦土地证书显示该地块属于风险土地，就必须执行初步土壤调查（preliminary soil investigation）程序。初步土壤调查通常会先调查曾经在该地块所进行的高危工业活动类型，然后抽取一部分土壤与地下水进行分析并形成分析报告。分析报告中将会说明样本土壤及地下水的污染程度是否超过规定的临界值。如果样本超过规定的临界值，就进入描述性土壤调查阶段（descriptive soil investigation）。与初步调查不同，描述性调查是对整个土壤污染情况的详细调查，并对初步调查的结果进行检验和确认[8]。只要描述性调查证实土壤污染超过临界值，那么就必须依据污染的类型制订污染治理计划。

2.3 根据污染类型制定土壤修复计划

根据《土壤修复与保护法》，土壤污染进一步被划分为三种不同类型：一是新型污染，指1995 年10 月29 日以后（《土壤治理法》生效后）发生的土壤污染；二是历史型污染，指产生于1995 年10 月29 日以前（《土壤治理法》生效以前）的土壤污染；三是混合型污染，指部分发生于1995 年10 月29 日之前而部分发生于该日期之后（部分产生于《土壤治理法》生效之前而部分产生于《土壤治理法》生效之后）的污染[5][7]。针对不同类型的土壤污染，明确了不同的治理责任和义务。其中，新型土壤污染必须马上制订土壤修复计划并立即执行。历史型土壤污染只有当污染构成了“严重危害”时才需要对其采取治理措施。对于混合型土壤污染，如果在范围上能对两种类型的土壤污染加以区分，则应该分别适用各自类型的土壤污染规范；如果无法加以区分，则应该适用针对新型土壤污染的严格责任。在执行完上述任务之后，土地转让就可以启动。当然，如果土地的买方或卖方愿意与OVAM签订土壤修复协议并提交保证金，土地转让也可以在执行修复计划前启动。

需要指出的是，土壤的探测和调查除了在土地转让时进行之外，在高危工厂关闭时，土地所有者也可以自愿申请实施调查。此外，OVAM还会针对某些行业开展定期的土壤检测避免新的污染产生。根据OVAM的计划，将加快高风险污染土地的探测和调查步伐，以期在2036年启动所有历史型土壤污染的全面修复工作[9]。

3 弗拉芒大区空气污染治理经验：按污染源分类治理

欧盟“国家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive）是欧盟空气污染防治方面的一项重要法规①该指令最早发布于2001年（Directive 2001/81/EC），2016年进行了修订［Directive (EU) 2016/2284］，新指令设定了2020年和2030年的减排承诺。，设定了欧盟及其成员国在氧氮化合物（NOx）、非甲烷挥发性有机碳化物（NMVOCs）、二氧化硫（SO2）、氨气（NH3）和PM2.5五种重要污染物的减排目标。参照该指令所分配的排放指标，弗拉芒大区政府提出了空气质量方面的具体目标和治理政策。以PM2.5为例，在最近的减排计划中提出，到2015年，空气中的PM2.5浓度不得超过25μg/m³[1]。除PM2.5之外，弗拉芒大区还针对氮氧化合物、二氧化硫等一系列有害气体设定了上限。在治理空气污染的过程中，大区政府将空气污染源划分为固定污染源（工业和家庭等）、农业污染源和流动污染源（主要指交通行业）三大类。针对三类污染源，分别采取不同的治理措施，并且将治理重点放在工业固定污染和交通行业污染上，而农业污染源则主要致力于控制家庭畜牧业所产生的氨气排放量。下面主要介绍基于“许可证”制度的工业污染源治理和以道路税与道路费为主要手段的交通污染源治理。

3.1 基于“许可证”制度的工业污染源治理

对于工业企业的治理，整个欧盟地区均采用“许可证”制度。具有高污染性质的新建或已建企业，必须取得许可证方可运营。欧盟许可证制度建立在四个基本原则之上[10]: 一是对环境污染实施综合管理，许可证是否发放，取决于对企业环境相关行为的全面考虑；二是基于最佳可行技术（Best Available Techniques，BAT）的应用来确定企业的排放限值，欧盟委员会定期发布最佳可行技术参考文件，指导各国和企业按照当前技术水平改造企业，促使其达到排放标准；三是审批时根据实际情况可适当变化，允许审批机构在许可证审批过程中，综合考虑企业设施的技术特征、地理位置以及当地环境条件；四是鼓励公众参与审批过程，明确要求许可证申请情况、许可证内容、企业排放监测结果等信息应及时向公众公布。

3.2 以道路税与道路费为主要手段的交通污染源治理

在弗拉芒大区，交通行业是主要的空气污染源，以PM2.5和PM10排放量为例，交通行业贡献率长期处于60%以上（见表2）。弗拉芒大区交通行业空气污染治理主要依靠征收道路费与道路税等经济手段来影响人们的驾驶行为，其中道路费主要针对卡车征收，征收的标准依据卡车行驶的公里数，行驶公里数越多，缴费越多；道路税主要针对轿车收取，目前征收的标准以汽车引擎的排气量为依据，但是目前政府正在考虑学习卡车的做法，根据汽车行驶公里数征税。除此之外，大区政府还通过大力发展电动车等清洁能源交通工具来改善空气质量。交通污染治理已经取得显著效果。统计数据显示，2000年以来，交通行业PM2.5和PM10排放量表现出明显的下降趋势，且它们占各行业中排放量的比重也呈现出明显的下降趋势（见表2）。

4 弗拉芒大区废弃物治理经验：“从摇篮到坟墓”的管理模式

对于废弃物的治理，欧盟在1975年就颁布了《废弃物框架指令》（Waste Framework Directive），弗拉芒大区政府根据该指令于1981年制定了《弗拉芒废弃物法案》（Flemish Waste Decree）。经过30多年的努力，弗拉芒大区的废弃物治理机制已成为欧盟最为优秀的范例。

4.1 制订废弃物治理计划与划分治理区域

在废弃物治理上，公共废弃物管理局（OVAM）负责政策的起草与制定，具体的执行则由市一级政府负责。由于弗拉芒大区下辖308个自治市，为了方便组织管理，308个市被划分为27个较大的区域，每个区域大约有20万人，区域内市政府相互协作来完成废弃物的治理[11]。公共废弃物管理局每五年颁布一个执行计划，计划内容主要包括对废弃物的处置方法以及为收集与阻止废弃物增多所计划采取的行动。起初，重点内容在于消除废弃物，随后逐渐发展为对废弃物的分类收集与再利用。最新的一个计划则旨在实现对废弃物的可持续管理（sustainable material management），将原本只注重对废弃物的末端治理延伸到产品的生产环节，力图从源头控制废弃物的产生，这一模式被称为“从摇篮到坟墓”的管理模式。可持续管理主要包含消费习惯环保化、产品残余废弃物最小化和废弃物处理无害化三个具体目标[11]。

4.2 对法律、经济与自愿工具的合理使用

在计划的具体执行过程中，弗拉芒大区政府主要采用了三类政策工具：一是法律工具，包括环境法规、环境协议、生产者责任；二是经济工具，主要指各类税费和财政补贴；三是自愿工具（voluntary instrument），包括环保宣传和环保教育。其中，法律工具中环境协议与经济工具中财政补贴的组合使用已在欧盟范围内得到推广，市一级政府只要完成了环境协议中所规定的任务，便可以从弗拉芒大区政府那获取财政补贴[12]。自愿工具是指通过一些举措使企业或公众自觉自愿地保护环境，这一工具在发达国家的环境管理中得到了普遍应用[13]。在弗拉芒的环境管理政策中，主要通过开展环境宣传和实施环境教育项目来引导企业或社会公众自愿采取有利于节能减排和环境保护的行动。

经济工具是弗拉芒有效实现废弃物治理的最重要工具，它以“污染者付费”为基本指导原则。经济工具主要包括使用费、产品费和垃圾处理税（具体包括填埋税和焚烧税）。其中，使用费是指根据家庭垃圾数量（基于重量或体积来计算）来收费，弗拉芒地区的家庭必须购买统一规格的不同类型的蓝色垃圾袋来收集垃圾，为了鼓励垃圾分类处理，对于某些特定垃圾的垃圾袋会给予较优惠的价格甚至免费发放，如塑料瓶、金属板等[12]；产品费主要针对某些特定的垃圾收取，如一次性的剃刀、电池、一次性照相机、杂志等，收取产品费旨在鼓励人们回收利用二手商品，减少一次性商品的使用，养成环保的消费习惯。为此，弗拉芒大区还建立了回收中心（reuse center)，在回收中心人们可以以低廉的价格买到自己心仪的商品。目前弗拉芒回收中心雇用了大约3 000名员工，主要是那些因缺乏专业技能而导致就业困难的人群。此外，政府还大幅提高了垃圾填埋税与焚烧税，以鼓励垃圾废弃物处理机构尽可能地减少用填埋和焚烧这两种方式来处理废弃物。

值得一提的是，弗拉芒大区废弃物治理的相关事务并不是完全由政府负责，而大量采用了公私合作（publicprivate partnership）模式，具体方式主要包括外包给私人部门（如废弃物收集和处理）、公共部门参股私营企业或私人部门参股公营企业和特许经营三种[14]，这样不但减轻了政府的负担，还提高了效率，使得废弃物处理成为弗拉芒大区的一个重要经济部门。

表2 弗拉芒大区废弃物治理的主要政策工具

5 弗拉芒大区环境治理经验对我国的启示

现阶段，我国环境污染问题十分突出，主要污染物排放仍处于高位，大气、土壤等环境质量与总体改善目标还有较大差距[15]。事实上，近年来尤其是党的十八大以来，我国在环境治理制度和政策体系建设方面已取得重大突破，包括修订完善《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律和出台系列环境保护相关的管理规定，以及实施相关的战略及行动计划，政策体系更加完善，内容也更加细密，已经逐渐形成了复合型环境治理体系，但同时环境法制以及一些具体制度，如排污交易制度、排污收费制度、污染总量控制制度等还需要进一步完善，社会层面参与度有待提高[16-19]。借鉴比利时弗拉芒大区环境治理的典型经验，本文就未来我国环境治理的政策体系改进和完善提出以下几点建议：

第一，未来我国环境治理的政策体系改革和完善，应更加重视减少环境污染的负外部性，实现污染外部性的内部化。外部性的内部化是指通过改变激励方式，使人们考虑到自己行为的外部效应。弗拉芒大区废弃物的治理便是将环境污染负外部性内部化的成功案例，因为税费的运用使每一个家庭要为其活动导致的外部成本买单；同时还规定了生产者对废弃物的相关义务，促使厂商尽可能地减少产品可能产生的垃圾。我国当前的废弃物处理模式虽然做到了污染者付费，但还没有形成适当的按量收费，很难对家庭和企业减少废弃物产生有效激励。

第二，进一步明晰土地承包者或经营者和使用者的权利与责任，进而利用市场手段来实现土壤保护。长期以来，我国土地污染情况日益加重，很大的原因在于土地处置权、收益权以及相关的责任义务不明晰，导致土地承包者或经营者和使用者竭泽而渔，不注意对土壤的保护。弗拉芒大区的土壤保护政策围绕土壤交易进行，充分保护购买行为，土地拥有者为了获取最大利益不得不对土地加以保护。在我国农村土地和城市土地制度逐渐完善的情况下，应进一步明确土地承包者或经营者和使用者在土地保护方面的责任和义务，可借鉴弗拉芒大区的做法，构建更加完善的土地交易管理机制，更多地利用市场的手段来解决土壤污染问题。

第三，积极开发新的环境政策工具，多管齐下解决环境保护问题。在弗拉芒甚至整个欧盟，政府都通过设计大量的经济、法律、自愿工具来规制或激励人们加强保护环境。在政府规制和政策工具之外，欧盟地区还利用公私合作模式来推进环境治理，使得环境保护趋向于产业化、部门化，显著地提高了环境保护的效率。当前我国对环境污染治理的方法仍主要依赖于政府的行政管制，尤其缺乏对经济工具的运用，在引入社会力量参与环境治理方面也还存在很大改进空间。

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[2] LNE. Environmental policy plan 2011—2015 summary[R].Brussels,Belgium: LNE, 2012.

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[4] VMM. Air quality in the Flemish region 2015[R]. Aalst, Belgium:Flanders Environment Agency, 2017.

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[8] OVAM. Data on aspects of impact of Flemish soil remediation decree[EB/OL]. (2011-04)[2018-01-14].https://www.commonforum.eu/Documents/Meetings/2011/Nottingham/Data_impact_flemish_decree_dd_2006.pdf.

[9] OVAM. Activities report 2014[R]. Aalst, Belgium: Flanders Environment Agency, 2015.

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