国家监察法实施后，公立医院药品采购环节反腐败问题研究

苗瀚博 陈玉文

【摘 要】2018年3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法），其中公办医疗卫生单位中从事管理的人员被列为监察对象，这对于医药领域绝对是一个重磅政策。近年来，医疗卫生行业职务犯罪问题居高不下，特别是部分公立医院院长、科室主任等医务人员利用职务上的便利铤而走险，收受药品生产企业贿赂，销售回扣药品，进一步加重患者的经济负担。如何加强对公立医院药品采购环节反腐败问题的防治，已成为行业内亟待解决的问题。

【关键词】监察法；药品采购；反腐败

【中图分类号】R95 【文献标识码】A 【文章编号】2095-6851（2018）04--01

1 公立医院药品采购领域腐败现状剖析

在实施国家监察法之前，公立医院的药品采购往往缺乏统一的管理，大部分以医院为个体进行采购。由于缺乏监管，加之利益驱使，药品生产及经营企业纷纷以“回扣”的形式贿赂各大医院，从而导致了药品价格虚高，“以药养医”等社会现象的突显[1]。但是长期以来，这种现象并未得到彻底解决，医患矛盾时有发生，甚至在药品的购销过程中衍生出了贿赂和腐败等不良现象。

1.1 腐败案件频发，涉案人员多为管理人员

2015年7月，中央纪委监察部网站《忏悔与剖析》专栏刊发《医者之鉴：铲除灵魂深处的毒瘤——辽宁医疗行业腐败案件警示录》，警示录中揭露了2013年以来，辽宁省查处了辽宁医学院原党委书记张立洲、原副院长梁宇恒、罗俊生、附属第三医院原院长王志铭，鞍山市中心医院原党委书记王旭和沈阳医学院奉天医院原院长冯虹等医疗行业腐败案件，在社会引起了强烈反响。文章指出，从程序上看，医疗设备采购和药品采购程序相当严格，要层层申报，需经道道关口，然而事实却往往演变成暗箱操作的“遮阳伞”，通过“明招暗定”的做法很容易使公开招标采购成为形式和过场，致使腐败案件频发。

1.2 剖析腐败根源，监管存在失位

在相关法律出台之前的初期阶段，医疗机构在药品的采购过程起到了重要的主導作用，一些具备编制招标文件和组织评标能力的医疗机构甚至有权利自行单独组织招标采购。这一行为使得很多医药企业纷纷降低价格，积极投标。购买药品的患者也从中直接受益，取得了较好的效果。但是医疗机构却因为低廉的药品价格而利益受损，因此导致了集体不满，慢慢演变成了或明或暗的抵制。医院和医生们转而采取另外一种手段来找回失去的利益，即是为患者开处方时倾向于选择非招标采购的高价药品。“只选贵的，不选对的”成了当时普遍存在的采购问题。无形之中反而加重了患者的医疗费用负担。诸如此类的声音越来越多，患者“看病难，看病贵”的问题愈发凸显[2]。

长期以来，医院习惯的体制是“以药养医”。一些医药厂商为了药品能够流入医院，支付给医生回扣、红包更是成为不公开的秘密。一些医药代表通过普通医师、科室主任直接联系到医院院长级别的管理者，从而达到“药品流通”的许可。虽然国家通过药品集中招标采购试图遏制腐败问题，但是依然存在着诸多问题。在法律层面上，制度的制定由卫生部牵头，相关部委共同参与完成制定，制度只针对药品的招标活动而非采购活动，导致监管容易失位。同时，除检察机关、公安机关立案调查的涉及腐败案件外，医疗行业的行业行风由卫计委和地方卫生局监测，没有立案调查的权力，只有内部通报批评或者建议权。因为属于行业内本系统问题，往往发现药品采购过程中的问题大事化小、小事化了，多以批评教育为主，监管不够规范、严格，从而为腐败分子提供了温床。

2 监察法颁布实施，对公立医院药品采购环节的影响

2.1 监察法的时代背景与现实意义

深化国家监察体制改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大战略举措。习总书记在2016年6月至10月先后6次主持召开会议，审议通过《深化国家监察体制改革方案》和《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。总书记在十九大报告中对改革进行再动员再部署，要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。通过制定国家监察法实施制度创新，使党的主张成为国家意志，固化改革成果，监察法就是反腐败的国家立法。

2.2 监察法与公立医院医务人员的关联

监察法明确6类监察对象，其中第四类为公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。对公立医院而言，它的监管对象包括医疗技术人员、管理人员以及部分供销人员。监察委员会根据管理权限，负责上述公立医院中行使公职权力人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务犯罪行为进行调查。也就是说，无论是医院院长、科室主任还是医师、药师，未能有效履行公职权力，涉嫌违法违纪的，均将受到从严监管。

2.3 监察法对公立医院药品采购环节的影响

2017年1月，国家卫计委发布了药品流通领域“两票制”的实施方案，拟通过压缩药品采购流通环节，降低虚高药价。“两票制”改革将改变过去药品从生产厂家到医疗机构层层加价，多次开票的现状，把多道药品流通环节压缩成“两票”，可节省患者费用和医保基金。实施方案指出，2018年将在全国全面推开“两票制”改革。“两票制”是国家医疗改革的重要组成部分，是国家层面在制度方面对药品生产、购销环节的把控。与此同时，监察法的实施将目标又对准了实施公权力的医务人员，也就是从制度层面、法律层面双管齐下，无疑给公立医院药品采购环节的腐败问题带来巨大高压[3]。

3 监察法实施后，如何在药品采购环节有效扼制腐败

2017年11月7日，备受关注的《中华人民共和国监察法（草案）》开始向社会公开征求意见。草案明确了国家监察工作的一系列重大问题，规定了监察机关的基本定位、监察范围、监察权限、监察程序等基本内容。国家监察法将强化党内监督与国家监督的有机结合，这个制度创新将使得监督范围更广、监督力量更集中、监督效果更好。

3.1 加强公立医院医疗从业者的廉政教育

从频发的腐败案件释放出一种讯号，很多公立医院的管理人员均是从普通医生走上领导岗位，在学科领域是专家学者，但是在法律法规、廉洁从政方面又存在着诸多盲点。药品采购环节，面对医药厂商的“糖衣炮弹”，往往经不住诱惑，在“潜规则”面前倒下。监察法明确规定要对公职人员开展廉政教育，这不仅是卫计委以往强调的行风问题，更要在以案明纪、以案说法上下功夫。用身边人的违纪违法实例时刻提醒哪些身处边缘的医院管理人员，用好手中的公职权力，不要拿自己的仕途与自由开玩笑。

3.2 建立廉政风险点防控机制

十八大以来，随着反腐力度的增强，廉政风险点防控机制已经引入各行各业。作为公立医院，在药品采购方面，也应该规范建立起行之有效的廉政风险点防控机制。推行药品阳光采购，严格执行药品集中采购制度，建立与各供应商签订廉政合同制度。坚持从医院临床业务工作出发，采购所需药品，把好申请关，坚决不为药品生产商、经营商登记或统计处方[4]。廉政風险点防控机制，是公立医院对药品采购环节的自我检查、自我约束，也将为各级监察委的加强监督检查带来依据与执行标准。

3.3 从严查处药品采购环节的腐败案件

监察法作为国家立法，既强化监督，也重在严查各类违纪违法问题。过去受贿罪立案标准为5000元，行贿罪立案标准通常为10000元，因为医疗行业多为隐形腐败，问题线索经常内部消化，导致苗头性问题未能及时曝光，致使一些小贪铸成大错。监察法没有提到明确的立案标准，意味着药品采购领域但凡举报线索有完整的证据链，就可以向各级监察部门进行举报。无论数额大小，如果被定性为违反了监察法，都将受到严惩。并且，监察部门不受原有卫生医疗行业行风行纪的限制，监察部门单独出手办案必将秉承从严把控、从严查处，达到“杀一儆百”的效果。

3.4 加快推进采购平台规范化建设

充分依托现有资源，加大网络信息技术的运用，建立网络监管平台，全面推进信息公开。平台坚持政府主导，确保采购平台与药品供应管理信息平台对接畅通及数据信息的安全可靠。充分调动群众在过程中的参与与监督作用，加大向民众普及平台信息及使用方法的推广工作。

一个好的制度设计，一个好的法律约束才是让公立医院各级管理人员在采购环节不敢腐、不能腐、不想腐的治本之策。加快医疗改革的同时配以监察法的实施，必将对腐败问题的防控带来深远影响。

参考文献：

孙树华.药品集中招标采购的制度研究[J]，中国卫生经济，2002（05）：44-45.

于培明，宋丽丽，岳淑梅.我国药品集中招标采购存在的制度缺陷[J]，中国药物经济学，2010（04）：51-56.

陈为智.地方立法赋予其他组织行政职能的体制与机制[J]，政治法学研究，2016（02）.

慕博华.廉洁与廉政关系视角下高校纪检工作的实施路径简[J]，廉政文化研究，2017（06）.