法治推进改革： 深化依法治国与司法行政改革的审思

李栋

摘 要：司法行政改革的深化和发展是依法治国的重要内容，本质是构建社会主义法治社会。特别是习近平总书记新时代中国特色社会主义法治建设的核心思想更是加速了司法机关改革的进程，司法行政机关要以总书记的指示要求和我国司法现状为基础，从司法改革的方向、宏观思路、阻碍司法改革推进的因素以及如何解决现实问题等多个方面构建整体的改革框架。

关键词：依法治国 司法行政 法治思维 改革

十八大以来的五年，以习近平同志为核心的党中央立足中国法治发展的现实状况，对深化司法改革作出重要部署，以及十九大宪法的修改，都一定程度促进了法治的发展，司法行政机关要以此为契机，进一步加大和推进司法行政机构改革的进度，为使司法行政机关达到办事效率高、机构设置精简、部门协调顺畅奠定基石。从法意上说，司法行政机关改革不仅关乎到中国法治发展的进程，更是司法文明和司法和谐的重要标志。作为司法行政机关，要找准改革的切入点，把握司法行政机关的逻辑关系和要素，理清司法行政改革的思路，以高效为目标，以务实为理念，以发展为动力。

一、司法行政改革的基石

（一）习近平法治思想精髓的延展

新时期，习近平法治核心思想的提出，引领了全国人民参与全面推进中国特色社会主义建设中来，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”奠定了基础，其法治思想能及时应对当今世界发展过程中带来的多极化、经济全球化、文化多样化、信息现代化等问题的挑战。应该准确的说，发展和完善社会主义法治制度，是推进国家法治体系和提高社会综合治理能力现代化的时代产物。[1]习近平法治思想的实质是对马克思主义思想在中国发展中的终结和归纳，符合历史发展的要求和社会经济积累资本，更是加快我国迈向世界法治文明前列国家的进程和动力。社会的进步和发展需要司法制度和司法体系的完善，而法治的表现形式则通过体现在司法机关依法行政行为的全过程。因此，依法治国与司法行政改革是建设社会主义法治国家的首要任务。习近平法治思想准确把握了我国法治发展方向，为司法行政机关改革提供重要的依据。通过其法治思维的精髓植入和不断地深化，未来几年司法行政机关的改革目标会更加明确，行政方式更加和谐，行政手段会更加科学。

（二）行政机构改革的整体规划

在2018年3月召开的十三届全国人大代表大会上，表决通过了机构改革方案，其中包括对司法机关进行改革，这充分说明我国行政机构需要跟进时代的发展，需要不断地优化机构设置。行政机构改革目标是清晰的，就是要调动各方面的积极性、主动性和创造性，推出一系列人民群众普遍得到实惠、司法行政机关行政行为完善的政策措施，积极有效地推动司法行政各项工作的系统化、科学化、制度化发展，探索传统业务创新升级，促使对司法行政改革发展的有力推进。中央行政改革的整体方案提出和制定，是党中央和习近平总书记的科学规划，是时代进步的重要体现，是推动国家发展的动力。司法机关作为行政机关的有机组成部分，理当列入改革的框架之内，其性质和职能的特殊性也决定了改革的必要性和先驱性。司法行政机关需按照国家关于《深化党和国家机构改革方案》的整体布局和纲要，结合自身的特点，坚持稳重求進的工作基调，坚持正确的改革方向，以加强党的领导为中心，以国家治理体系实现现代化为导向，优化司法行政机关职能配置，深化职能转型、优化工作方式，扭转工作态度和作风，提高工作效率，构建科学规范、工作高效、群众满意的司法行政工作体系。

（三）法治发展的必经途径

事物的生存发展需要不断地完善自我和自我优化。法治作为社会发展的产物，是维护良好社会秩序的强有力保障，同时要求法治发展要与经济社会的方向一致，且同步。因此，法治的发展在自我调整的基础上，要与经济的发展相协调。法治发展的必要途径包含两个方面：

1.适应经济发展整体趋势。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转型带来的问题可能阻碍经济发展和扰乱社会整体秩序，需要运用法治手段给予解决。因此，法治的发展要与经济的发展相适应，是我国司法行政改革的目标。

2.法治自我深化。依法治国是新时期的重要任务，是深化司法行政改革的前提和基础。法治思想和法治任务的融合形成法治行为，而法治行为解决的是社会发展中的矛盾，矛盾现象的产生则依赖于社会的发展。由此而见，法治和社会的关系是共存与发展关系。新矛盾不断地出现，就需要法治的发展跟得上矛盾出现的步伐，甚至要求法治发展速度要先矛盾，反之，就失去了法治在社会发展中的作用和意义。法治的发展需要不断地调整方向，不断地深化法治内涵，要在调和社会矛盾的同时，提高依法行政的质量和效率。

（四）法治思维模式的转变

近年来，以习近平同志为核心的党中央为健全普法宣传教育机制，落实国家机关普法责任，进一步做好国家机关普法工作而作出了一系列的重要部署，其核心内容指导了当前和今后一个时期法治宣传教育的总体方向。各地各部门按照要求和指示采取各种方法，通过各种途径，强化普法主体责任意识，将普法工作作为推进法治建设的基础性工作，纳入本地本部门工作总体布局。可以说，法治宣传的成效非常明显，不仅提高了广大人民群众守法和运用法律维护合法权利的意识，而且奠定和构建了法治思维模式。人民群众法治思维模式形成有两个主要因素，外因和内因。外因是有一个长期、稳定的法治环境，其内因是普法思想的注入，这两种因素相互发展、相互促进、共同作用使法治思维模式发生了转变，由被动接受法治行为到主动运用法治手段维护合法权益，积极参与国家发展建设，全面地对执法机关的执法行为进行监督，对违法行为进行投诉和控告，这充分说明了群众法治意识的提高和法治思维的转变，其本质是构建法治文明社会的基础和动力。

二、构建和完善司法行政改革体系的路径剖析

（一）明确刑罚执行的归属权

我国法律规定司法行政机关具有刑罚执行权，与侦查权、公诉权、审判权相互结合，共同完成打击犯罪。也就是说公安机关、人民检察院、人民法院以及司法机关要按照各自的权限范围开展工作，这种分工不仅是为了保障公民的合法权利不受侵害，更是提高司法机关的工作效率。但事实上，各司法机关之间出现了权限交叉，一定程度上影响了职权行使，只有进行司法改革，解决和落实职权归属，理顺公、检、法、司权限范围，确保权限分工明确，才能为推进司法行政改革营造良好氛围。

1.公安机关的执行权划归司法行政机关。由于我国公安机关的特殊性和历史性原因，现承担着部分判决生效的执行权，包括拘役、管制、剥夺政治权利和驱逐出境，甚至有些判决生效的短期实刑也由公安机关的拘留所代为执行，这种情况一定程度影响了办案的效率。从公安机关的性质来讲，侦查权是特有权，也是作为打击犯罪的第一道关卡，尤为重要，案件侦查质量的好坏直接影响到公诉和审判，公安机关只有全心投入到侦查办案上，才能保证后续的诉讼工作高质量、高效率的进行。以习近平同志为核心的党中央，站在国家发展的角度，提出对公安机关进行改革，并于2018年3月审议并通关了《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案（试行）》和《公安机关警务技术职务序列改革方案（试行）》，不难看出，公安机关的首要任务还是要落实在侦查办案。近几年来，司法行政机关对相关执行关押机构进行升级和改造，积累了丰富的看守和教育罪犯经验。因此，如果条件成熟，可以考虑将拘役、管制等刑罚由监狱负责执行，既符合司法改革本质，又符合法律的精神。

2.人民法院的执行权划归司法行政机关。人民法院负责部分刑罚执行权，包括死刑执行、罚金刑、没收财产刑等，[2]其规定不仅分散了审判机关精力，且易于产生违法行为，违法行为主要源于审判和执行一体化，司法机关是相互配合、相互监督的关系。为此，将人民法院执行权划归于司法行政机关，也是司法改革所需要思考的重点问题之一。当然，对于执行权划归是为了完善机构，明确权限，提高司法效率，优化和推进改革为前提，需在国家有关部门的总体指导下进行。

（二）探索和强化律师制度改革体系

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“中国特色社会主义进入新时代”，这无疑给司法改革和法律从业人员带来契机。律师作为法律服务行业的专业人士，对于推动法治社会的发展起到一种不可忽视的作用。以审判为中心的诉讼制度改革更加明确了律师的地位，[3]这充分说明了律师在法律诉讼程序中会越来越重要。就目前来看，有关律师的制度和法律规定，不足以在源头对律师的业务素养严格把控。现行规定对律师门槛要求只是通过司法考试和实践经验即可，缺少一定的淘汰和筛选程序，纵观律师的行业的发展趋势，必须要求其队伍专业性强、业务精通、依法服务。司法行政机关作为律师的主管部门，更是要担负起律师行业改革的重担。

1.完善律师入行门槛标准。作为专业律师，其主要条件就是要求具有本科以上法学专业。据统计全国几乎所有本科院校都开设法学专业，也就意味着都有机会进入律师队伍。实际上，院校只负责传授法律专业知识，忽略了对法律职业道德培养，律师在从事法律事务后，易于导致一些违法违纪现象出现，如利用金钱拉拢法官、打听案情、私下收取高额费用等，影响了司法公正。司法行政机关要通过完善制度和提高考核标准，来确保律师队伍的整体素质。一是设置律师的电子办案诚信档案，对于影响或可能影响案件处理的，记录在案，并通知所在律师事务所，涉及违法犯罪的酌情处理。二是制定律师考核制度，综合本年度代理案件情况，由律师协会进行考核，考核不达标，停止代理案件，由司法行政机关组织培训。

2.建立律师风险防范体系。新时期，律师的发展前景良好，社会的熟识度和认可度较高，在诉讼活动中有不可替代的作用。从职业性质看，律师是运用法律来维护代理人的合法权益，是在矛盾中生存维护一方利益，因此，也衍生了一定的风险，属于一种相对风险较高的职业。风险的来源主要有两个方面：一是来自司法机关的风险；二是来自代理人双方的风险。我国政府为了保障律师积极参与国家法治建设、维护当事人应当具有的法律权利，不断构建和优化律师参与诉讼的制度，作为律师的主管部门司法行政机关要发挥作用，建立律師风险防控。

建立与公、检、法机关应急协调机制。公安机关、人民检察院和人民法院是诉讼三大机关，缺一不可。作为诉讼过程当事人的代理人律师，其业务范围就是防止其诉讼主办机关出现违法违纪，保障当事人的合法权益。但在司法实践中，出现不少律师正常代理案件，被办案机关非法拘留或逮捕现象，追究其原因是律师辩护目的与办案机关意愿相差甚远，且办案人员存在违法行为。作为律师，其属性决定了只能是当事人合法权利的维护者，显然是在与办案机关在法律规定上争论，易于出现矛盾。司法改革的目的就是要优化良好的法治环境、提高司法机关办案效率、扭转法治思维模式、保护公民合法权利。因此，司法行政机关应与公、检、法磋商和沟通，建立律师紧急沟通机制，保障律师正常、合法参与诉讼活动。对于办案机关违法损害律师权力的及时商讨解决，确保律师的正当权力。

（三）深化人民监督员制度

2016年7月，中央全面深化改革领导小组经过反复讨论和斟酌，审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》，在认真总结人民监督员试点经验的基础上，最高人民检察院、司法部依据《方案》的内容和精神研究制定并颁布《人民监督员选任管理办法》。该办法的实施在司法行政改革进程中实属一项重大突破，拉近了司法行政机关和人民群众之间的距离，改善了两者的关系。司法行政工作需要人民群众参与，更需要人民群众支持和理解。司法机关工作效率的高低，质量的好坏，是需要人民群众进行评价。据司法部数据统计，截至2016年11月底，全国已选任人民监督员13490名，监督评议案件2097件，改革工作取得了良好成效，达到了改革的目的。[4]可以说，建立人民监督员制度，是党和国家依据我国司法现状和发展趋势作出的正确决策，司法行政机关作为司法改革的主要机关，要继续深化和完善人民监督员制度，结合实际工作，对现有的方案进行优化，彻底把人民监督员制度纳入司法行政机关的日常管理工作之中，要彰显出人民监督制度是司法文明和司法行政工作的重要组成部分。

（四）完善司法鉴定的统一管理体系

中央深改组会议审议通过了《关于健全统一鉴定管理体制的实施意见》，这将给我国司法鉴定行业的发展带来前所未有的机遇。就司法鉴定本身来说是解决诉讼过程中涉及的专门性问题，更是协助司法机关查明案件事实的司法保障制度。健全统一司法鉴定管理体制是法治社会发展的需要，要围绕着适应以审判为中心的诉讼制度改革，完善司法鉴定工作机制，要对司法鉴定的从业人员严格培训，遵守执业责任和职业道德，强化监督管理，确保鉴定人依法对涉案专门性问题作出科学、客观、公正的鉴定结论。还应加强司法鉴定与办案工作的衔接，不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正。目前，从我国司法鉴定职能来看，其存在领域较为宽泛，为了保证鉴定的客观性，作为具有侦查权的公安机关管理的司法鉴定机构应从其分离出来，转化为社会服务型鉴定机构，归属司法行政部门进行业务指导和管理，防止公安机关在侦查阶段将先入为主的思想带入鉴定活动中，影响案件的公正办理。司法行政机关要结合鉴定行业的客观实际，以及其他司法机关存在鉴定机构的现状，有针对性的提出改革方案。

注释：

[1]徐汉明、邵登辉：《习近平法理法治思想及其实践研究》，载《中南民族大学学报》2018年第1期。

[2]陈瑞华：《司法行政机关的职能定位》，载《东方法学》2018年第1期。

[3]樊崇义：《司法改革背景下的律师法修改》，载《人民法治》2018年第2期。

[4]郭华：《人民监督员制度的创新发展与改革完善》，载《中国司法》2017年第6期。