耕地重金属污染治理社会化法律对策研究

隋易橦　王育才

摘 要 我国耕地污染超标已成为不争的事实，其污染情况主要集中于重金属污染。2014年湖南省长株潭地区（长沙、株洲、湘潭）启动首例重金属污染耕地修复综合治理试点（以下简称“长株潭耕地治理试点”）工作。文章基于对试点治理情形的梳理，发现公众参与耕地重金属污染治理的程度低是治理过程中存在的问题。通过分析其原因，讨论积极参与的重要性，提出我国应建立社会化的耕地重金属污染治理法律制度，以更好完成耕地重金属污染防治工作。

关键词 耕地 重金属污染 污染治理 社会化

作者简介：隋易橦，西北农林科技大学人文社会发展学院研究生，研究方向：生态环境保护法律政策；王育才，西北农林科技大学人文社会发展学院教授，研究方向：环境法、金融法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.082

随着现代工业的发展，“重金属污染”开始“入侵”土壤，耕地成为重金属污染的主要“承担者”。其点位超标率高达19.4%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅等。耕地成为重金属污染的“重災区”，除污染数据惊人外，回顾湖南攸县大米镉超标事件更是令人痛心。面对耕地重金属污染已威胁粮食安全的残酷现实，治理修复受重金属污染的耕地尤为重要。为此，国务院、农业部、环境保护部、国土资源部等发布系列政策，并批复湖南省首例耕地重金属污染治理国家级试点，随后河南、浙江等省份的试点先后成立。我国耕地重金属污染治理正在探索中前进，总结试点治理工作中的经验教训，分析其中的不足及原因，提出解决对策，构建法律制度，力求形成系统的、成熟的耕地重金属污染治理模式，并在全国推而广之。

一、长株潭耕地治理试点与问题

（一）治理情形

根据农业部、财政部《湖南重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点意见》的要求，湖南省于2014年4月在长株潭地区开展了12.1万公顷的重金属污染耕地治理修复与农作物种植结构调整试点工作。试点首先着手在每150公顷耕地处设检测点对耕地质量进行检测。以此衡量并区分耕地重金属污染的不同程度，确立试点治理的基本思路，即分区治理基础上分区关注稻米镉含量与土壤镉含量。试点将稻米镉含量在0.2-0.4mg/kg之间的耕地列为达标生产区，实施“VIP+n” 修复技术组合模式。稻米镉含量超过0.4mg/kg，土壤镉含量低于1mg/kg的耕地列为管控专产区，探索稻谷安全管控模式；土壤镉含量超过1mg/kg的耕地列为替代种植区，实行农作物种植结构调整。从早稻分析结果看，三个区域早稻达标比例分别提高了51.3%、44.8%、20.3%，使早稻米镉含量平均降低30%左右。2015年年底6000多亩修复区域的稻米镉含量经评审验收，结果表明平均降镉率达到60%。但因耕地重金属污染治理修复十分复杂，试点工作最少在开展3到5年后效果才可能全面显现并得出规律性的结论。

（二）问题

长株潭耕地治理试点自从开展治理工作以来，许多问题也有所表现。首先，治理技术农民接受难。“VIP”修复技术主要是农艺措施，大部分都需要由农民完成，但是农民对此技术不容易接受。其中“合理灌溉”措施成为最大难点，农民仍坚持南方传统的耕作习惯，“合理灌溉”措施落实不佳。其次，种植结构调整推进慢。种植结构调整就是停止在重金属污染的耕地上种植水稻，而改种对重金属“镉”不“敏感”的作物或非粮食作物。实际实施中，由于改种作物的经济利益不高，农民会将已改种的耕地又改回水稻种植。最后，治理资金成本负担重。中央财政安排试点重金属污染耕地修复专项资金11.56亿元。而社会资本、企业资金支持并不多，巨额治理资金加重了政府财政负担。通过分析各问题的本质，可将主要问题归结为耕地重金属污染治理的社会化程度低，缺少相应的法律制度激励社会公众积极参与。

二、耕地重金属污染治理社会化程度低的原因分析

（一）参与耕地重金属污染治理的意识与能力不足

首先，耕地重金属污染自身的特殊性与复杂性导致社会公众不易发现或确定污染的存在。这是土壤污染“先天”的共性。其次，作为耕地的直接利用者——农民，对耕地重金属污染的危害性了解匮乏，导致对耕地重金属污染治理的重要性认识不高。作为耕地的间接利用者——城市居民，因其不直接接触耕地，导致对耕地重金属污染治理的能力不够。最后，国家对耕地重金属污染防治教育力度不足，地方对耕地重金属污染治理措施宣传不佳。诸多原因导致社会公众参与意识与参与能力有限。

（二）学习耕地重金属污染治理的途径与服务有限

首先，社会公众可以利用的现有学习渠道狭窄。作为耕地重金属污染直接治理的参与者——农民，主要通过村委会负责人员二次传达来获取治理措施及技术知识。作为耕地重金属污染辅助治理的参加者——企业、社会团体及公益组织等社会公众，主要利用网络途径来获取耕地重金属污染治理信息。其次，耕地重金属污染治理社会化服务不完善。

（三）权衡耕地重金属污染治理参与利益价值大小

自利行为原则是经济学中的概念，是指人们在进行决策时按照自己的财务利益行事。在其他条件相同的情况下，人们会选择对自己经济利益最大的行动。人们对经济利益（个人利益）的需求，推动生产发展，社会进步，但同时也会产生利益冲突。利益与利益冲突是环境法学研究的重要内容，环境法学中人类持续生存和发展是利益需求，而人类经济社会发展进步的持续性需求与环境保护不断增长的利益需求形成利益冲突。耕地重金属污染治理社会公众参与差就是利益冲突的结果。

（四）督促耕地重金属污染治理社会参与的法制不完善

社会公众广泛参与是耕地重金属污染治理的强大力量。美国、日本在农村土壤重金属污染防治中对公众参与中非常注重，并建设良好的公众参与治理与参与监督的法律制度。我国虽然在《环境保护法》中对信息公开和公众参与规定了专章内容，但我国对公众参与治理及监督方面的制度并不完善，缺少对参与途径、参与程序、参与保障与激励等制度的建设，这是导致耕地重金属污染治理社会化程度低的根本原因。

三、促进耕地重金属污染治理社会化的重要性分析

（一）遵循环境公众参与基本原则法律规定的体现

公众参与原则，又称环境民主原则、依靠群众保护环境原则，是指公众广泛参与到生态环境的保护与自然资源的开发利用中，是保障环境正义、提高环境效益的具体要求。耕地重金属污染治理是生态环境保护的体现，所以任何公民与社会组织都应该参与其中，遵循《环境保护法》对公众参与原则的规定。

（二）监督耕地重金属污染治理政策制定及措施落实

首先，社会公众主动并广泛参与耕地重金属污染治理工作，表达民主意见，公私协商制定出科学有效的治理政策，也可减少出现诸如试点地区农民不能接受耕地重金属污染治理模式这种现象。其次，社会公众可充分监督政府耕地重金属污染治理政策的实施、耕地重金属污染治理活动的管理。

（三）保障耕地重金属污染修复资金稳定充足的需要

我国进行耕地重金属污染修复的资金绝大部分来源于政府的财政支持，很少有企业、社会团体以及私人的资金投入。即使我国土壤修复产业空间很广，但是修复市场未得到开发。促进耕地重金属污染治理社会化有助于提高公民参与污染治理的意识，从而扩大污染修复资金的来源，保障资金充足稳定。

四、加强耕地重金属污染治理社会化的法律对策

（一）完善耕地重金属污染防治法律法规

在《土壤污染防治法》即将出台的大背景下，细化耕地重金属污染治理法律法规，将社会化的治理方式纳入法律条文中，明确规定保护耕地、参与耕地污染治理既是公众的权利也是公众的义务，尤其是耕地使用者、利益获得者的义务，公众有权利对污染耕地的行为进行监督、举报，有义务对污染耕地治理进行配合及参与。

（二）制定耕地重金属污染治理社会化政策

落实国家在担保、特许经营权等方面的优惠政策，引导和鼓励社会资本投入耕地重金属污染治理中。规范政策法规环境，降低市场资本投资风险，切实加强在融资、收益等方面政策调控的力度，提供盈利的政策保障，扩大传统方式融资规模；耕地重金属污染治理，要引导社会资金进入；建立中小企业污染防治专项资金，通过为中小企业提供环境治理启动资金和融资担保，解决中小企业耕地重金属污染治理融资难问题；在农村地区，落实“以奖促治”、“以奖代补”政策，促使农村居民参与到本地耕地污染治理中，如农民投工投劳就是社会化投入的一部分。

（三）推动耕地重金属污染公益诉讼制度

拓宽公益诉讼主体范围。随着公益诉讼机制的不断成熟，可以尝试将享有公众参与权、环境权的主体纳入诉讼主体范围。如耕地重金属污染公益诉讼中，应包括城市公民，因其具有环境污染防治的公众参与权。创新诉讼请求及救济措施。环境公益诉讼的诉讼请求要包含公众参与保护生态环境和治理污染的内容。

（四）加强农民文化教育

加强农民文化法律教育。農民之所以缺少耕地保护意识，主要因素在于农民的文化水平普遍较低，对耕地重要性没有科学认识，而且对我国法律法规了解少之又少。国家可通过开展环境保护法、土地管理法、系列污染防治法律知识下乡活动，对农民实行法律知识教育。通过贴标语，详细讲解的方式帮助农民提高文化水平，理解法律制度、强化耕地保护意识。

五、结语

面对耕地重金属污染严峻的情形，单一靠国家进行治理已然不能达到良好效果，因此，促进耕地重金属污染治理社会化势在必行，通过社会公众的参与，可提高公众保护耕地的意识，增加污染修复资金储备，也可促进耕地重金属污染治理措施的有效落实，推动环境公益诉讼制度的发展。因此，我国应关注耕地重金属污染治理社会化的法律研究。

注释：

VIP+n，即采用镉低积累水稻品种（variety）、合理灌溉（irrigation）、施用石灰等调节土壤酸度（pH）+土壤调理剂、叶面阻控剂、绿肥、翻耕等修复措施。

参考文献：

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[4]重金属污染耕地治理：探索中前行_图片新闻.中国政府网.http：//wwwgovcn/xinwen/ 2016-06/28/content_5086394htm.

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[7] 周珂.环境与资源保护法（第二版）.北京：中国人民大学出版社.2009.